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诸城:关于将专业社会工作服务引入社区的可行性分析
时间:2013/8/5来源:点击量:

社会工作是一种坚持“助人自助”宗旨,遵循专业伦理规范,在社会服务与管理领域,综合运用专业知识、技能和方法,帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区,整合社会资源,协调社会关系,预防和解决社会问题,恢复和发展社会功能,促进社会和谐的职业活动。专业社会工作者是社会建设和社会管理领域的“社会工程师”,是传递党和政府爱民、亲民、为民之情的“爱心使者”。其社会角色可概括为:社会服务的专业提供者、社会矛盾的有效化解者、社会政策的重要传递者、社会管理创新的有力推动者、社会公正的积极维护者、社会道德的具体实践者。以服务对象划分,专业社会工作服务主要包括儿童社会工作、青少年社会工作、老年社会工作、女性社会工作、残疾人社会工作、矫正社会工作、社会救助社会工作、家庭社会工作、学校社会工作、医务社会工作等。

为探索在社区中引入专业社会工作服务,激发社区活力,创新完善社区化社会管理服务的诸城模式,特拟定本方案。

一、将专业社会工作服务引入社区的必要性和意义

近年来,我市统筹整合社会管理服务资源,创新推进农村社区化发展,初步构建起城乡一体化社会管理服务新机制和格局,创造了基层社会管理服务的“诸城经验”,实现了经济社会转型和跨越发展。为满足群众日益增长的社会服务需求,有必要以社区为平台,将专业社会工作服务引入社区,为社会管理服务工作注入专业社会工作新元素。其必要性和重要意义主要体现在以下方面:

——弥补现有社区服务供给不足,满足社区多样化需求。随着我市工业化、城镇化进程的加快,老龄化、青少年教育、留守儿童问题、残疾人康复、婚姻家庭问题、心理健康问题等社会问题日益突出,城乡居民对社区服务的标准要求更高、内容更为宽泛,呈现出多样化、层次化特征。例如,在社区调查中,有的老年人谈到:现在农村中吃喝都不是问题,老年人普遍想找一个快乐的环境,有人组织他们满足精神生活需要;另外,在子女白天外出工作的情况下,农村空巢老人的生活照顾问题、就医问题也越来成为老人关心的问题。还有的农村家长提出:现在对于一个家庭来说,孩子的成长是最他们最关心的问题,尤其是面对叛逆期孩子的沟通教育问题、青少年迷恋上网问题、农村儿童的假期安全问题等有时感到束手无策。再像一些政治力量、社会力量、经济地位低下的弱势群体需要帮助时不懂得怎么链接资源。等等。

我市现有的社区服务中心主要提供政府延伸到社区的医疗卫生、社区警务、社会保障、就业、社会救助、文化体育、司法调解、计划生育、农业科技等公共管理服务,而针对老年人、儿童、青少年、妇女、残疾人、刑满释放人员、贫困者、病患者等群体迫切需要的个性化社会服务内容非常缺乏。目前全市共有1600多名各类社区工作人员,他们的专业社会服务技能不高,他们从事的多数是各种行政性事务和群众找上门的公共服务事项,难以针对当前复杂多样的社会问题及特定群体的需求,主动提供个性化、多样化、系统化的专业社会服务。例如,有的社区工作人员谈到:现在任务多、时间紧,虽然组织开展了一些社区青少年读书活动,但只能偶尔为之,无法持久,而且能联系的社会资源也很少。此外,农村非中心社区和社区非中心村居民的服务可及性上也存在明显不足。调查发现,中心村居民的住宅与社区服务中心的距离平均0.5华里,步行平均7分钟,而非中心村居民的住宅与社区服务中心的距离平均3华里,步行平均需要24分钟左右,最远的7华里,步行需要50分钟左右,如果是老年人、残疾人需要的时间更长。距离中心城区较远、非农产业不发达的社区,其社区服务中心基础设施一般是因陋就简,面积小,改扩建投入较少,总体建设标准比较低, 文化体育娱乐的设施设备短缺,很多服务项目和活动难以开展,老年人、残疾人、儿童服务就更是无从谈起。

因此,有必要在社区引入专门的社会工作服务,充分发挥社会工作人性化服务的专业优势,为老年人、儿童、青少年、妇女、残疾人、刑满释放人员、贫困者、病患者等不同群体提供政府不便、市场不愿或不能提供的社区公共服务,扩大群众对社区公共服务的选择空间,实现社区公共服务供给均等化。为此,在社区中提出专业社会工作服务的发展要求,确定岗位资格,坚持委托社工服务机构招募专业社工和现有社区工作者岗位培训相结合的办法,构建专业社工为引领、社区工作者为主体的新型社区服务模式。

——促进社区参与,激发社区活力。实践中,无论是西方的社区发展,还是中国的社区建设,都是在最大限度地增进公共利益的目标下,非常重视开发和利用民间资源,应对社区公共问题或需求;鼓励社区居民参与社区事务,促进社区自治。社区建设的要义是“社区共同体”的建设,即把社区所在地的政府组织、企事业单位组织、社区组织、社区居民很好地“组织”起来,使它们为着一个共同的目标,协同努力。

但调查发现,在我市社区化发展过程中,随着政府性公共服务下沉到农村基层,社区服务几乎完全是由政府自上而下包办,社区服务中心成为镇街政府(办事处)的派出机构,而由社区组织自供的社区性公共服务却没有与政府性公共服务齐头并进,相反“国进民退”的趋势已现端倪。社区村(居)民自发组织的公益性、互助性的服务组织,以及村(居)民自发组织开展的社区活动很少,这种政府性公共服务与社区性公共服务供给不均衡的状况不利于充分利用社区资源,满足社区村(居)民的多样化需求。此外,从社区精神培育上看,目前的“多村一社区”只是政府性公共服务的服务区域,还不是真正意义的一体性社区,还没有形成一个社会生活共同体。

因此,有必要在社区中引入专门的社会工作服务,充分发挥其发展支持网络、社区组织、社会策划、社会倡导、社区教育的专业优势,有效激发和调动村(居)民的积极性、主动性和创造性,通过专业社工的进入激活社区内部资源,培养社区居民的认同感和凝聚力,实现政府性公共服务与社区居民的自我服务、相互补充、协调发展。

——化解社会矛盾,预防社会风险。经过30多年的改革发展,诸城同全国其他地区一样,经济体制发生深刻变革,利益格局出现深刻调整,不同利益主体相互碰撞,处于各种社会问题和社会矛盾的多发期。新的形势和任务要求我们不断探索社会管理的新观念和新机制,不断改进群众工作的新途径和新方法。我市社会管理和群众工作的重心都在社区。在基层社会管理中引入社会工作的专业理念和方法,充分发挥其在困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫正等方面的独特优势,有效介入干群关系、民间纠纷、家庭矛盾的调解及司法矫治等领域,有利于预测社会风险,防患于未然,降低社会管理成本。在基层群众工作中,植入专业社工,充分发挥他们近距离接触群众、第一时间反映群众需求的专业优势,有利于及时发现并有效疏导和化解基层的倾向性、苗头性问题,真正成为为政府分忧为群众解难的和谐使者。

——传播公益精神,引领志愿服务。目前我市社区志愿服务活动蔚然成风,每个社区都成立了党员、青年、巾帼、“五老”、专业特长等5支志愿服务队,全市农村成立了27家文化社团、600多支民间文艺队伍。在社区中引入专业社会工作服务,可以充分发挥其个案管理、资源链接的专业优势,发掘、培训、督导社会志愿者,合理调配志愿服务资源,引导社会志愿者为公众服务,形成专业社会工作服务与志愿服务之间的长效联动机制。同时,在社区引入专业社会工作服务还可以进一步凝聚人心,培育义工组织,弘扬公益理念,营造公益氛围。

三、将专业社会工作服务引入社区的可行性

——党和国家的强力推动和政策引领。近年来,党和国家出台了一系列扶持政策,大力推进社会工作职业化进程。2006年中共中央十六届六中全会做出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”的决策,我国社会工作人才队伍建设全面启动。党的十七大、十七届四中全会进一步做出了关于建设宏大的社会工作人才队伍的重大战略部署。2006年人事部和民政部发布《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师考试实施办法》,启动社会工作者职业水平考试,社会工作者成为新职业,并被纳入国家专业技术人员范畴。2007年,民政部颁布了《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》。2008年,人力资源和社会保障部、民政部联合发布了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》,提出“民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位”,开启了社会工作人才使用制度的探索。2010年,胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议,审议了《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》,第一次将社会工作人才纳入党和国家人才发展大局,将社会工作人才与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才一起作为我国的六支主体人才队伍进行全面部署。该纲要提出,社会工作人才队伍的发展目标是;“适应构建社会主义和谐社会的需要,以人才培养和岗位开发为基础,以中高级社会工作人才为重点,培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年,社会工作人才总量达到200万人。到2020年,社会工作人才总量达到300万人。”2011年中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发〔2011〕25号)。民政部将推动制定《社会工作者条例》列入10年内建立完整民政法律法规制度体系的一项重要工作,并积极推动国务院将此条例列入立法计划。2012年,中央组织部、中央政法委、民政部、人力资源和社会保障部等19个部门和群团组织联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》(中组发〔2012〕7号)。这些政策措施为切实增强社会管理服务的人才支撑能力、加快推进社会工作发展提供了强有力保障,也成为我市将专业社会工作服务引入社区的政策依据。

——地方政府职能部门的重视和推动。2012年,山东省民政厅等相关部门制定了《山东省中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》(草稿),并正在征求各方意见、进行讨论修订。同时,作为潍坊市2012年深化经济体制综合配套改革试点项目之一,潍坊市民政局牵头制定了关于探索建立现代社会工作制度的文件。如果我市能将“将专业社会工作服务引入社区”作为改革创新项目之一加以立项,可以争取到山东省、潍坊市的试点支持。

——良好的经济基础和社会条件。第一,经济基础方面。2011年,我市完成国内生产总值521亿元、人均7500美元;实现财政总收入62亿元、地方财政收入40.1亿元;城镇居民人均可支配收入18983元,农民人均纯收入11281元;综合实力列全国县域经济百强县第35位,地方财政收入列山东省前五强。我市以社区为依托,构筑土地、金融、劳动力等服务平台,加快发展特色产业,特色产业社区达112个,农村社区入驻企业1229家,超市营业总面积19.8万平方米,15万社区群众在家门口实现了就业。这可以为社会工作服务开展提供有力的财政保障。第二,思想观念方面。我市长期担任改革的排头兵,各级领导干部和群众具有思想解放、勇于创新、务实肯干的优良传统,这为引入专业社会工作服务创造了良好的社会思想条件。第三,基础设施方面。我市通过创新社区化基层社会管理服务工作,实现了社区服务资源的有效整合。原来在各村相对分散的计划生育、图书阅览、幼儿教育等资源被整合到社区服务中心后,形成了规模效益。全市建成社区标准化幼儿园138所,所有社区全部建立了标准化警务室,所有社区卫生室均达到省规范化标准。每个社区都建立了社区法律服务工作室。全市农村社区全部建有文体活动广场,建立了标准化电子阅览室,社区图书室总藏书达140多万册。通过推进“数字社区”建设,社区综合服务网、农业网、劳动就业网等服务网站不断完善,社区群众获得了及时快捷的信息服务。这为引入专业社会工作服务提供了良好的基础设施。第四,服务平台方面。目前每个农村社区服务中心的服务半径一般在2公里以内,涵盖5个左右村庄、1500户左右。全市已开工的76个聚合区、竣工面积99.8万平方米,可安置居民9000多户。使得社会工作服务对象比较集中,社会工作服务既可独立开展,又可与现有社区公共服务相互支持、相互补充,相得益彰。

——必要的专业人才与专业队伍。目前我市已有初步的专业社会工作人才储备,民政系统有获得职业资格证书的6名中级社会工作师、9名助理社会工作师。全市共有1600多名社区工作人员、5万多名志愿者、2000多支志愿服务队伍,可以通过专业培训、服务督导、职业水平考试等形式从现有社区工作人员、志愿者中发掘、培养本地社会工作专业人才。此外,还可以在从省内外招聘社会工作人才。目前,全国已有270多所高校、山东省有22所高校开设了社会工作专业。自2008年全国社会工作者职业水平考试推行以来,山东省已有3072名社会工作者获社会工作师资格。

——前期的调查研究和组织准备。为引入专业社会工作服务,民政局积极开展调研,摸清情况,并正在筹备成立市社会工作协会。作为公益性行业自治组织,我市社会工作协会将积极配合政府主管部门,承担起制定行业规范、社会工作人才队伍建设、专业培训、继续教育、资格认证、信息交流、专项课题调研、社会工作者注册登记、政策宣传等工作。这为在社区中引入社会工作服务提供了充分的组织准备。

——高校的智力资源和实务支持。济南大学、山东师范大学的多位教师积极指导并帮助参与了我市社区引入社会工作服务的调研和论证。他们多年从事社会工作、社会政策、法律援助等领域的理论研究,具有丰富的社会工作实践经验和教学经验,在未来可以链接丰富的高校资源,为我市社区社会工作从业人员提供专业培训、社工督导,并可直接开展专业社会工作服务。

——可借鉴的成功经验和运作模式。北京、上海、广东、四川、云南及山东省的济南、青岛等地一直在探索制定不同领域的社会工作服务和管理标准,建立政府购买社会工作服务机制,推动社会工作逐步从传统的救助、福利领域向社区、家庭和个人生活服务领域延伸,形成了比较成熟的经验和模式。例如,在政府购买社会工作服务方面,目前已有三种主要模式:民办公助的形式性购买、公办私营的非竞争性购买、市场竞争的竞争性购买。2009—2011年,北京市选聘5000名首都高校应届毕业生到社区党组织、社区居委会、社区服务站、商务楼宇社会工作站工作;并在社会建设专项资金中划拨专用经费,向民办社会工作组织购买了200个专业社会工作岗位,在全市141个街道均各派驻了一名专业社工,每个社会工作组织有一名专业人士当督导,实现了“一街一社工”、“一所一督导”的目标。2011—2012年,济南市积极打造“泉城社工双百工程”,政府出资购买了130个专业社会工作岗位。市中区民政局采取“项目购买+岗位购买”方式,向济南基爱社会工作服务中心购买了“快乐老家”居家养老社会工作服务项目、“花样年华”社区青少年社会工作服务项目等6个项目,每个项目配备2名专职社工开展专业服务。我市可以直接借鉴省内外有益经验,在社区中广泛引入社会工作服务,大胆使用社会工作人才,不断提高社会服务的专业化水平。

四、基本思路

——政府主导推动,社会广泛参与坚持政府推动、部门履行、依法规范、政策引导、资金投入、监督管理的指导思想。建立健全市政府统筹协调、民政局牵头抓总、其他职能部门和社会团体密切配合、社会力量积极协同、社会公众广泛参与的社会工作管理与服务领导机制和工作机制。

——培育社会组织,委托购买服务。培育和扶持民办社会工作服务组织,鼓励支持符合条件的组织、个人,兴办公益性社会工作服务组织。把那些政府不便提供、市场不愿或不能提供的社会服务委托给有资质的社会组织,不断扩大政府间接提供社会服务的领域和范围,逐步将政府“养机构、养人、办事”转变为向符合条件的社会组织购买服务,实现政府和社会优势互补。建立以政府购买社会工作服务为主要形式的财政支持机制,将政府购买公益性社会组织服务纳入政府采购序列统一管理,建立“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务运行方式。探索实施社会工作服务合同制、项目制等契约化运作模式。健全政府资助社会工作的制度,对社会工作课题研究、社会工作者教育与培训、社会工作交流与合作、社会工作信息化建设、社会工作实习基地建设、社会工作宣传刊物等,给予适当经费补贴。鼓励社会组织吸纳专业社会工作人员,将配备专业社会工作人员作为政府购买服务的基本条件,促进社会服务组织“特色发展”与社会工作人才“专业优势”有机衔接,支持和引导各类社会服务组织形成特色和品牌。成立市社会工作协会,把社会工作协会发展成为公益性社会工作行业自治组织,承担制定行业规范、社会工作人才队伍建设、专业培训、继续教育、资格认证、信息交流、专项课题调研、社会工作者注册登记、政策宣传等功能。培育和扶持具有孵化、社会工作咨询等功能的“枢纽型”社会服务组织。鼓励和引导社会资金投向社会工作服务。

——因地因需制宜,稳妥扎实推进。我市应根据自身实际情况,重点将儿童社会工作、青少年社会工作、老年社会工作、女性社会工作、残疾人社会工作、矫正社会工作、社会救助社会工作、家庭社会工作、学校社会工作、医务社会工作等专业社会工作服务引入城乡社区。以城乡社区为重心,着力推进社区的社会工作服务与管理平台建设。各城乡社区根据本社区实际情况和居民迫切需要,有选择性地引入开展社会工作服务内容,优先开展为社区困难群体和特殊群体提供服务的特色社会工作服务。按照先行试点、以点带面原则,将社会工作服务从试点社区向所有社区延伸、由重点领域向一般领域推进、社会工作受益对象由特殊人群向普通大众拓展。

——细化管理制度,规范有序运作。坚持社会工作专业化、职业化方向,以服务绩效为导向,建立社区社会工作服务考核评估制度,制定不同领域的社会工作服务标准。将社会工作人才纳入专业技术人才管理范畴,推行社会工作准入制度,逐步实现持证上岗。建立科学合理的社会工作人员薪酬保障体系,保证社会工作人员薪酬待遇不低于相应职级的公务员或其他领域专业技术人员薪酬水平,定期发布薪酬待遇指导标准。建立社会工作专家督导组,引入专业督导方法,逐步开展专业社会工作督导。建立社会工作服务项目的第三方评估体系。建立社会工作服务和人员表彰奖励制度,提升社会工作者的职业声望和地位。

——创新人才机制,加大培养力度。以“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”为方向,探索建立专职制、聘用制、派遣制、委托制等多种用人机制相结合的柔性用人机制。研究采取过渡办法,打通社会工作人才的流动贯通渠道,鼓励和引导我市现有社会工作者和社区工作人员转向专业社会工作服务。健全志愿服务体系,培育“枢纽型”志愿服务组织,建立社会工作者、志愿者联动互促机制,由社会工作者引领志愿者开展服务,对有从事社会工作职业意愿且符合相关条件的优秀志愿者,优先录用为职业社会工作者。组织现有社会工作者和社区工作人员的社会工作专业培训,通过“请进来”与“走出去”相结合的方式,开展与高校、社会工作组织合作,培养社会工作领域骨干人才,优先发掘和培养本地社会工作人才。与高校和社会工作组织合作,建立社会工作培训基地。大力宣传社会工作人才的先进典型和事迹,展示社会工作者丰富的职业内涵和独特的职业风采,营造良好社会氛围。

五、实施步骤

——试点阶段。2012年10月—2013年9月,选择密州街道西王门社区龙都街道土墙社区分别开展试点工作。具体试点方案包括:

服务内容。根据各自不同的社区需求和服务设施,密州街道西王门社区选择开展居家养老社会工作服务;龙都街道土墙社区选择开展老年社会工作和青少年社会工作服务。

资金筹措。由市政府划拨20—30万元扶持资金,每个试点社区的投入10—15万元作为种子基金。

运行模式。由民政局牵头负责实施,民办社会工作服务组织派遣专职社工或使用本地社工开展专业服务,街道办事处配合支持,社区居委会和社区服务中心提供必要的服务场所和设施,市社会工作协会负责试点社区社会工作服务的监督、评估和验收。

服务机制。采取面向民办社会工作服务组织购买服务的形式。政府购买社会工作服务可以同时采取两种方式:项目购买和岗位购买。项目购买是由民办社会工作服务组织提供一揽子“打包服务”,主要包括策划和设计服务项目、招募和派遣社会工作从业人员及其他人员、具体开展社会服务等;政府负责提供人员工资福利待遇、服务活动经费、行政开支等资金,直接或委托第三方进行服务项目的监督、评估和验收。岗位购买是由政府在社区中规划、设置社会工作岗位,提供人员工资福利和必要的服务活动经费;民办社会工作服务组织向社会工作岗位派遣社会工作人员,并进行社会工作人员的管理、督导和培训。

专业社会工作人员使用。坚持招募和训练本地专业社会工作人才相结合。由市社会工作协会负责建立社会工作专业人才职业评价制度和社会工作专业人才证书登记管理制度,对取得社会工作职业水平证书的人员实行登记管理制度和继续教育制度。鼓励和支持在城乡社区、相关单位和社会组织的工作人员参加社会工作职业水平考试,在社会工作岗位人员招考中优先录用取得社会工作职业水平证书人员和高校社会工作专业毕业生。

服务评估。以所服务的社区居民为评估主体,以服务绩效为导向,建立服务成效评估标准和服务岗位考核细则。

——总结宣传阶段。2013年10月—12月,对试点工作的经验进行总结,在此基础上优化实施方案。

——全面推广阶段。2014年1月以后,在我市所有城乡社区全面开展专业社会工作服务。从全国范围来看,目前专业社会工作服务主要集中在小部分一、二线城市,即使在各省会城市也未全面铺开,国内三线城市在引入和开展社会工作服务方面基本还是一片空白。可以说,我市在探索引入专业社会工作服务方面走在了全国前列。如果这一探索能够成功,我市将创出自己的特色,创造出在县级市开展专业社会工作服务的“诸城模式”。(作者单位:诸城市民政局)

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