摘要：新冠病毒疫情作为公共危机事件之一，给经济发展和人民生活都带来了巨大冲击。在全民抗击疫情的过程中，社区成为外防输入、内防扩散最有效的防线。伴随着疫情防控政策调整，未来疫情防控将进入常态化阶段，需要多元主体分工明确、各司其责、团结协作共同参与，以保障疫情防控的效率与效果，对未来积极应对公共危机事件具有很好的借鉴意义。

关键词：新冠病毒疫情；公共危机事件；多元主体；联动机制

自2019年12月武汉新冠疫情爆发以来，疫情已持续了三年，时刻在冲击着社区这最后一道防线。随着国家疫情防控政策的调整，社区的疫情防控形式也发生着转变,从封控、溯源到精准封控、保健康、防重症、资源的协调以及重点人群防护上来。社区作为基层治理的最后一个单元，是疫情防控的最后一道屏障，面临着如何保障居民的医药和诊疗的需求，如何处理好人员短缺下居民的供需矛盾，如何协调好有限的医疗资源等各方面的挑战。解决好这些问题，对发挥多元主体参与、统筹社区资源、抵御公共卫生事件冲击具有很好的实践借鉴意义。笔者从工作的实践角度出发，探讨联合机制下多元主体参与社区常态化疫情防控发挥的独特优势以及存在的问题，为社区常态化疫情防控实践研究提供依据。

一、联动机制的由来

联动机制源于“三社联动”参与社区治理过程，三社是指社区、社会组织、社工。“三社联动”则是以政府购买服务为牵引，以社区为基础平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为专业支撑，以满足居民需求为导向，把矛盾纠纷化解在基层、把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式和社会动员机制，这三者之间不是简单地相加、融合与合作，而是打破原有的服务提供方式，实现政社互动、社社联动、1+1+1>3的实践过程。

随着社区治理水平的不断提高，要求更多的社会力量参与到社区治理的队伍中来，“五社联动”机制也在实践中应运而生。“五社联动”以社区为平台、社会工作者为支撑、社会组织为载体、社区志愿者为辅助、社区公益慈善资源为补充，以满足社区居民需求为导向，通过多元主体提供专业化、针对性服务，把矛盾化解在社区,多元服务供给实现在社区。“五社联动”的目标是提升社区治理能力，在党建引领下兼顾社区居委会发挥组织作用，构建现代社区治理行动框架。在“五社联动”的框架下，社区作为常态化疫情防控的基地，要想取得常态化疫情防控这场战役的胜利，要充分发挥联动机制下多元主体参与的力量，发挥各自的优势，深入参与常态化疫情防控，落实党和政府的防疫要求，做好疫情防控的“最后一公里”。

二、多元主体参与社区常态化疫情防控的重要性

首先，联动机制符合多元共治的社区治理要求。2020 年 2月 23 日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中明确指出“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。党的十九届四中全会指出，要健全社区管理和服务机制，发挥群团组织、社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。面对疫情的复杂性和不确定性，政府需要多元社会主体等社会力量联合参与合作，整合社会上的资源，发挥专业优势，运用科学的理论和方法，形成多元主体联合参与的危机管理体系。作为社会建设的重要力量，多元主体的介入对于激发社区参与活力、促进社会力量协同治理有着重要作用。

其次，联动机制有利于实现资源配置的公平和效率。在应急的突发疫情面前，物资紧缺是基层社区普遍面临的问题。社区公共服务的供给应该以社区居民的实际需求为导向，但在新冠疫情期间，由于采取封闭式的居家隔离方式，使得供需信息渠道不畅,导致服务供需双方的信息不对称，政府与社区居民之间很容易产生供给和需求之间意愿的偏差，一旦出现物资短缺的困境，极易引起社区居民的恐慌。仅仅依靠单一化政府的资源供给方式已无法满足社区居民多样化的需求和复杂多变的社会环境，而联合机制下多元主体提供资源供给模式更容易满足社区居民的需要，通过建立合理、高效的资源保障机制，可使应急资源在调配、管理、分发过程中更加透明和公平，提高资源配置的效率。 

第三，联动机制下有利于多元主体专业优势的发挥。在新冠肺炎疫情防控期间，政府与社区多元主体形成联合参与的合力，在最短时间内发挥各自相对优势，实现功能互补，多元合力重点体现在参与主体力量的协同、价值共识的叠合、参与决策的协商合作。例如社会工作者发挥自己的专业优势运用社会工作的理论和专业方法以助人自助的价值理念参与到疫情防控等突发公共卫生事件中，发挥情绪疏导、情感支持、资源链接等功能，有效的缓解了社区疫情防控的压力，有效的弥补了社区在疫情防控中的“专业缺位”和“服务短板”，帮助社区通过自身力量，协调多方资源，形成社区共同体，为社区防疫工作提供了科学专业的服务保障，使常态化疫情防控更具科学化和专业化。

三、多元主体参与的角色定位

1、社区

社区是指聚集在一定地域范围内人们所组成的社会生活共同体。作为国家治理体系的基本单元，社区以公共利益为基本点，充分动员广大党员干部以及社区居民投入到常态化疫情防控中，发扬不畏艰难、勇往直前的精神，从大局出发，引领、动员、协调社区各方面力量，为社区群众提供全方位的服务。

社区作为抗击常态化疫情的主战场，肩负着组织协调，资源统筹以及服务民众的使命。面对疫情防控新形势新要求新挑战，社区深入贯彻市委关于优化疫情防控的各项举措和“织网扎根·连心入户”行动的有关要求，以网格为单位，采取走访慰问、重点跟进等方式，畅通服务群众“最后一米”。从横向角度，挖掘社区内的应急物资包括生活物资以及医疗资源，重点对社区内的诊所以及药店进行了摸底，对药物的供给状况进行排查，及时掌握社区内应急物资的第一手资料。及时了解社区居民需求，引导社区居民通过“线上+线下”等方式开展邻里互助。社区建立疫情防控临时工作群，社区居民将自己的需求和问题第一时间在群内进行反馈，便于工作人员和志愿者为居民提供上门服务，解决居民的燃眉之急。此外，社区通过上门以及电话联系等方式对社区内的居民进行了调查走访，重点对社区内60周岁以上老人、独居老人以及残疾人员进行重点摸排，及时了解社区居民的困难和问题，全面掌握社区居民的需求，做到情况清、需求清、夯实常态化疫情防控的基础。从纵向角度，社区要挑起“承上启下”的重任，向社区居民传递国家的大政方针和政策，执行党中央、上级党委关于疫情防控的部署，注重发挥党支部“前哨”作用和广大党员先锋模范作用，依托网格组建一支以网格员、入党积极分子为主体的小分队，构建“社区党委统筹-网格包片-人员到户”网格走访体系，主动深入防控一线，发挥常态化疫情防控的战斗堡垒作用。当社区内居民面临的问题无法得到解决时，要积极向政府有关行政部门以及社会组织反映情况，争取外来资源，从而促进社区问题的解决。

2、社会工作者

社会工作者以嵌合式的服务方式进入社区参与疫情防控，相比政府职能部门和社会组织，更容易扎根基层，善于运用自己的专业优势挖掘社区内的志愿者、社区能人和社区“带头人”，更容易调动社会资源和社会力量下沉到基层社区疫情防控中，促进各种力量和资源的嵌合式融合。

角色一：社区关系的协调者。

在疫情防控中，当社区和某个层面的疫情防控导致个人利益与群体利益发生冲突时，个别居民对疫情防控知识了解欠缺，容易导致社会矛盾激化，极易引起社会不稳定的因素发生。社会工作者作为疫情防控的参与者，运用社会工作的专业知识，针对不同的人和不同的群体，承担起协调、缓解和处理矛盾的任务。通过社会工作者的介入，促进矛盾双方相互沟通和理解，从而缓和、解决矛盾，建立彼此之间和谐的社会关系，促进社会问题的解决。

案例：在东城社区从事海鲜生意的王先生刚从外地回来便接到社区内因疫情原因停止一切商业活动的通知，社区内的居民全部居家隔离。现正值夏天，因停业海鲜无法售卖将造成严重的经济损失，王先生情绪非常的激动，便到社区内讨要说法，希望社区给予赔偿损失。双方争执不下，社工介入首先稳定其双方的情绪，给王先生讲解了相关的疫情防控知识和疫情造成的伤害，向其阐明了社区做出决定的立场，让双方互相理解。其次通过与社区沟通，发挥社区的信息资源优势将相关海鲜售卖信息发至社区群内，为有需要的人提供上门送货服务，及时将海鲜售出，挽回损失。通过社工介入，双方紧张的关系得到了调节，化解了双方的矛盾与冲突。

角色二：统筹资源的链接者。

社区作为政府基层治理的最后一个单元，由于地域的局限性和行政职能的有限性，使得社区在疫情防控时协调资源的能力较差。由于缺乏专业性，社区很难在短时间内完成防疫物资的筹集。在突发的疫情面前，如何让需求方和资源方有效的实现衔接，让社会资源更好的发挥最大社会效应，将是社会工作者专业性的体现。在“五社”联动参与社区治理的优势背景下，在笔者看来，社会工作者将是这“五社”联动机制下链接社区资源的“领头羊”和“排头兵”。以社区这个平台为抓手，如何将社区社会组织、社区志愿者以及社区公益慈善链接起来，社会工作者将运用自己的专业优势成为这些资源的统筹链接者，使各种社会力量变成“局内人”。社会工作者的介入，通过链接政府部门、企事业单位、社会组织和广大的社会成员，向他们筹集社区所需的防疫物质，将它们传递到服务对象手中，实现了社会资源和社区居民的有效链接，提高了防疫物资的使用效率，增强了社区抵御风险的能力。

角色三：心理情感的支持者。

疫情发生后，社区作为最一线的防疫阵地，社区工作人员成为疫情防控的主体，面临着生理和心理的双重压力，责任重大，内心压抑的情感无处排解，极易造成社区工作人员情绪低落，进而引发心理问题。社会工作者的介入，为其提供心理辅导和情感支持，缓解了社区工作者紧张焦虑不安的情绪，从而减轻精神负担。面对突如其来的疫情，更多的不止是如何抗击疫情，同时伴随的是社区居民面对疫情隔离带来的恐慌、无助和孤独以及对未来的迷茫等心理问题。社会工作者的介入，通过线上和线下等方式，为社区居民提供情绪疏导和情感支持等服务，使社区居民获得安全感，不良情绪得到缓解，在隔离期间保持良好的心理状态，减轻因疫情造成的负面影响。

3、社会组织

社区社会组织是指由居民自发成立、自愿参与，以社区地域为活动范围，满足居民和组织成员需求的非营利性组织，通常以志愿服务、兴趣爱好、公益慈善、问题治理类的组织形式存在。

疫情的爆发具有突发性和危害性，由于社区地域的局限性和资源的有限性，如果短时间内得不到应急处理，将造成严重后果。社区社会组织可以发挥自己的组织优势，联动社区外的社会组织，开展跨组织协作。在新冠肺炎疫情防控期间，社会组织应主动破除组织障碍，对接社区外组织开展联合行动，形成强有力的服务联盟，利用自己的平台优势和组织经验，开展应急资源的筹集活动，多渠道面向社会筹集物资，通过整合、调配社会资源注入社区疫情防控，缓解社区物资供给压力。

4、社区志愿者

社区志愿者是以社区为范围无偿主动承担社会责任的人。社区志愿者是指以社区为范围，在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的时间及精力的人。在疫情面前，面临社区管控、人员信息摸排、社区居民隔离，环境消杀，防疫物资运输以及生活物资配送等诸多问题，这些问题的背后都需要有大量的人力资源支撑。社区志愿者基于共同的目标和价值理念聚集在一起，为社区无偿提供志愿服务，有效的弥补了社区人力资源的空白，增强了社区的凝聚力和向心力，有利于建立一个和谐友爱的社区。

5、社区慈善机构

慈善机构是由民间公益组织在民间开展的扶贫济困、帮助社会上不幸人群而成立的，体现了人类的互助精神和社会美德，是社会文明进步的表现。疫情爆发后，仅仅依靠政府这个单一救助主体是不够的，把社区内慈善机构的引入其中，成为政府应急工作的有力助手，发挥其应急救助的力量，起到社会保障补充的作用。社区慈善机构主要通过社会募捐以及组织发动志愿者等形式，为社会个人和团体搭建表达爱心的平台，向社会上筹集资金和防疫物资，利用宣传媒体动员发动社会力量参与，提供了更为专业和多元的应急服务，弥补了政府应急服务的“短板”。

四、社区疫情防控存在的问题及原因分析。

社区是常态化疫情防控中的重要战略阵地，在构织疫情防控网中作出了重要贡献，但在应对过程中也暴露出诸多短板和不足。社区在具体的常态化防控疫情中，普遍遇到了防疫力量跟不上、防疫人员不专业、信息传递不通畅、防控手段不灵活、社区居民不理解、应对突发不及时等一系列问题，说明社区在应对疫情防控的面前往往是“头痛医头，脚痛医脚”，没有形成系统、完整的疫情防控应急长效机制，在主要表现在以下几个方面。

1、多元主体联合参与的体制存在缺位。

政府在应对突发性灾害时，对各参与主体的职责分工、资源调控等缺乏成熟的运行机制。如何协助、配合、参与，没有明确的职责分工。各参与主体之间，缺乏横向联系，信息、资源无法实现共享，参与行动存在盲目性、临时性和随意性，直接影响了社区疫情防控的效果。

面对这次新冠疫情，国家系列应急条例、办法和有关防控工作的通知也基本上未将社会工作纳入到公共卫生事件介入体系。专业的社会力量也没能在制度层面上进入到现有的应急防控体系中，当前的制度建设缺位，使得社会工作在实际工作的开展中缺乏政府层面的支持，从而导致突发事件发生后，疫情的防控体系仍然侧重于病理学方面的治疗，缺少对心理方面的关注。

尽管社会工作者积极活跃在社区抗疫的一线，整合社会资源联合其他部门共同抗疫，但由于国家的应急防控体系中并没有社会工作者的位置，同时社会工作者也没有纳入基层行政动员的组织体系中，使得社会工作者显得十分孤立。抗疫的各方主体出现了各自为政、碎片化的现象，这种孤立的处境让专业社会工作者本身的角色和使命难以有效地发挥，各参与主体职责划分不清，工作协调性不高，以致推诿扯皮的事情时有发生，影响了疫情防控的效果。随着社会的发展，政府职能的转变，多元主体参与社会治理的理念已成共识，如何构建多元主体参与体制，一个具有认同机制、知识共享机制、沟通协调机制和资源整合的多元主体良性参与机制，提高社区应对突发性公共事件的能力迫在眉睫。

2、多元主体主动性和连续参与的动力不足。

疫情发生后，多元主体参与疫情防控都存在着“行政式”参与的情况，即仅仅是服从政府的行政命令，配合政府部门应对疫情防控采取的各种应急处理措施，都仅仅停留在“表面参与”的形式上，内心参与动力不足，缺乏主动性和连续性。由于奖励机制不完善，职责划分不清，利益分配不明确，使得多元主体以非制度化的形式参与社区疫情防控，动力不足，参与意愿不强，参与的作用也大大减弱。

3、多元主体利益的复杂性和地位的不等引致合作失序。

社区承担常态化疫情防控的“最后一公里”，多元主体以社区为平台参与常态化疫情防控，将极大的提高社区应对突发应急事件的能力。然而，社区参与主体的多样性导致其多元利益诉求难以达成一致，利益的多元性使得参与的个体之间出现价值的分歧和利益的对立，联合协作难度增加。受中国传统治理理念---以行政机关为主的单中心治理模式的影响，社区作为基层治理的最后一个单元，对社区事务有很大的话语权，在社区居民的心中更具有权威性和信服力。在社区防疫的过程中，社区成了常态化疫情防控的中心，有更多调动社区一切资源和力量参与疫情防控的优势，其他参与主体参与的力量在某种程度上得到削弱。多元化主体在社区的“行政式的命令”下参与社区疫情防控，参与的积极性不高。多元主体参与地位的不均等，直接影响了多元主体联合协作的效能。

五、多元主体参与社区疫情防控的几点建议

1、完善相关法律制度，建立多元主体参与机制。

国家应从法律的角度明确多元主体参与疫情常态化防控的地位，规定参与的形式，参与的权利和义务，使其参与方式有序化。明确多元主体参与的角色定位和权责边界，拓展参与的合法性空间，确保其参与的有效性及权威性。建立多元主体的联动机制，推动多元主体参与社区疫情常态化防控，一方面要给各参与的主体赋权，明确各自的职责分工，建立各参与主体的横向联系协调机制，促进彼此之间的交流与沟通，降低信息沟通成本。另一方面建立以基层党建引领多元主体协同合作，构建党建联合的联动治理机制。多元主体如何在疫情常态化防控中实现利益的调试和价值的共鸣，实现不同参与主体平等协商与有效合作，党建作为统领基层工作的基石，将推动多元主体协同合作，在战“疫”中形成强大合力，共同构筑严密的群防群控战线，真正实现多元力量共同抗疫。

2、建立多元主体参与的奖励机制

社区应急服务涉及面广，持续时间长，对资源的需求量大，强调多元主体参与。奖励机制的制定在保障其各自参与主体权益的同时，也要充分调动参与主体的积极性和创造性，从而实现个人利益与社会利益的契合，激发多元主体参与的热情，促进社区疫情防控常态化发展。

社区要建立长效化的奖励机制，针对不同的参与主体，要制定不同的奖励机制，有利于实现奖励效能的最大化。例如建立社区的奖励机制，通过对社区工作人员的工作绩效进行考核，通过物质奖励加精神奖励的方式，完善相关的奖惩制度，调动社区工作人员的积极性。建立社会工作者的奖励机制，通过对社工专业工作的成效进行考评，实行社工服务时长累计积分制度，推动社会工作在疫情常态化防控中向规范化、职业化和专业化方向发展。

3、建立协商民主的合作机制

面对疫情的突发性和复杂性，仅仅依靠社区单一的行政主体的力量是不够的，要全方位动员社区的多元力量参与社区常态化防疫，实现“全能政府”向“有限政府”的转变，做到理念上从“问题本位”向“需求本位”转变、实践上从“管理本位”向“服务本位”转变。只有实现协商民主，才能使多元主体基于合作主义凝聚价值共识，消除多元主义之间的价值分歧，进而实现多元主体的合作共谋。要秉承社区公共利益最大化的价值取向，摒弃对单个参与主体利益的功利化取向，实现个体理性向公共理性的转变。尊重多元化主体参与的平等地位，在公平、平等的基础上实现彼此之间的沟通协调以及资源的整合，达成集体的行动，进而实现共同的目标。协商民主不是单个参与主体的“一言堂”，而是基于平等的基础上的理性沟通与责任共担，只有在尊重多元主体平等地位的基础上，协商民主才能在多元主体联合互动的过程中实现高质量的协同合作，发挥多元主体联合机制下共同参与常态化疫情防控的最大效能。

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                                        作者：高密市退役军人事务局   肖丽丽