第一章   社会政策的基本范畴

第一节  政策与公共政策

一.政策的基本特征

单选题：1.关于政策的基本特征，以下哪个是错误的：

a政策是制度化的行动体系：政策是由特定的组织制订方案与规则，并按照预定的方案和规则来调动资源和实施行动的过程；

b政策具有明确的目的性和方向性：政策是达到目标的重要手段，其本身具有明确的目的指向；方向性是指对组织中的各种行动具有规范和引导方向的作用;

C.政策一般并没有明确的行动内容；

D.政策是规则体系与行动体系的结合

答案：c

2公共政策是政府或社会公共权威机构为有效管理社会，处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则其特点哪个是错误的：

a.公共性：面向社会公众，与社会中的公共事务有关，体现为政策主体的公共性、政策对象的公共性、政策目标的公共性、政策过程的公共性

B.时效性：公共政策讲求公平与效率的结合，效率优先。

C.价值性：决策者在制定公共政策过程中要对各种政策行动的价值优先性作出判断，以此来决策公共政策的走向（不同的时期不同的重点）

D.群体性与社会性的统一：

答案：c

3、社会政策的主要领域那个选项是正确的：

a.社会保障政策、公共医疗卫生政策、国防政策

b.公共住房政策.公共教育政策、环保政策

c.劳动就业政策.社会福利服务政策、经济政策

D..针对专门人群的社会政策体系及社会政策的其它内容，如行为矫治、家庭政策、社区发展政策

答案：d

4、进入新世纪以来我国社会政策中的主要行动不包括以下那组选项。

a.针对社会保险不完善问题，逐步完善商业保险制度。进一步加强城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。进一步重视劳动者权利保护。

b.进一步重视城市居民的住房保障。快速推进教育事业的发展，进一步重视教育公平和教育保障。加大了对教育的投入，高校连年扩招.

C.大力推动医疗卫生体制改革和加快发展医疗卫生服务。推进城乡一体化发展。进一步加强社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。

答案：a

d.从2002年起，中央政府开始强调农民工在就业，社会保障和社会服务方面平等权利的问题。加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。

5、社会政策具有多学科的理论基础。一方面，从事社会政策研究的学者来自多个学科；另一方面，学者们依靠多个学科的理论和方法讨论社会政策问题。与以下哪个学科没有密切关系。

a经济学  b.政治学  c.社会学 d.心理学

答案：d

6.社会问题的特点以下哪项是错误的。

a.客观性及主观性。b.社会性。c.多形性  d.过程性。

答案：c

1.含义：政策是指政府、政党或其它组织为实现目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和（打土豪、减租减息、计划生育、乡村振兴）。

2.政策的基本特征：（1）政策是制度化的行动体系：政策是由特定的组织制订方案与规则，并按照预定的方案和规则来调动资源和实施行动的过程；

（2）政策具有明确的目的性和方向性：政策是达到目标的重要手段，其本身具有明确的目的指向；方向性是指对组织中的各种行动具有规范和引导方向的作用。

（3）政策具有明确的行动内容；

（4）政策是规则体系与行动体系的结合

3.政策与制度的关系

政策与制度之间有许多相同之处，也有一些不同之处。制度可以是自发和自然形成的（排队购票），但政策却是人为的（军人购票优先）。

二.公共政策

1. 含义：政府或社会公共权威机构为有效管理社会，处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则

特点：(1)公共性：面向社会公众，与社会中的公共事务有关，体现为政策主体的公共性、政策对象的公共性、政策目标的公共性、政策过程的公共性

(2)权威性：政府的权威来源于民众的授权；政府具有在国家机器支撑下的强制性的社会管理权（执法局）；政府具有超越地方社会以上大范围的行政控制体系；政府可通过国家主权的原则抵制外来干预，以保持自己在国内公共事务中的最高权威。

(3)价值性：决策者在制定公共政策过程中要对各种政策行动的价值优先性作出判断，以此来决策公共政策的走向（不同的时期不同的重点）

(4)群体性与社会性的统一：公共政策走向与某些群体的利益密切相关（劳苦大众、抗战救亡、育龄男女、后富群体）

2.公共政策的层次:(1) 基层社区：可以由社区权威机构制定和实施的基层社区公共政策行动;

 (2)地方性公共政策体系;

 (3)全国性公共政策体系;

（4）国际性、区域性及全球性公共政策体系

3.公共政策的主要领域

领域：国防政策、外交政策、经济政策、社会政策、环境政策等

目标与意义: (1)公共政策应通过利益综合原则代表社会中大多数群体和个人的利益；

(2) 公共政策应该通过利益分配原则兼顾少数弱势群体的利益    社会关照原则和补偿原则；

(3) 公共政策应该通过合理的利益选择原则考虑社会成员的根本利益和长远利益；

（4）公共政策应该兼顾个人利益、地方利益和社会整体的利益；（5）应该注重全人类的共同利益。

第二节   社会政策的基本概念

一.社会政策的定义与实质

1.定义：社会政策是国家以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福祉为目的，以国家的立法与行政为手段，促进社会各阶层均衡发展的施政方针，基本原则与具体的行动路线。它是国家公共政策的一部分，是一系列法律、法规、措施、办法、方法、条例等的总称。

2.实质：政府在社会福利领域的干预行动

二.社会政策的主要领域

1.社会保障政策

2.公共医疗卫生政策

3.公共住房政策

4.公共教育政策

5.劳动就业政策

6.社会福利服务政策

7.针对专门人群的社会政策体系

8.社会政策的其它内容，如行为矫治、家庭政策、社区发展政策

三.社会政策与其他类似概念的关系

1.社会政策与社会福利

社会福利有两层含义：一是指社会福利状态，即社会整体需求以及个人社会需求得到满足的状态，二是指为实现这种状态社会所采取的有关政策、措施与制度安排。

针对第二层含义，它又区分为广义和狭义两种：

广义的社会福利指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的社会保障制度。

狭义的社会福利则指为帮助特殊的社会群体，补救社会病态而提供的社会服务（弃婴送儿童福利院，硬件、服务、孩子的出路一系列制度安排）。

2.社会政策与社会保护

社会政策的实质：政府在社会福利领域的干预行动

社会保护是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁过程中所受到的利益损害。分为预防性保护和治疗性保护两种。

预防性保护主要是通过各种手段来提高社会成员的就业机会和就业能力，以增强他们抵御自身不利条件的能力。有两个重要原则：一是基本权利保护，即制订各种制度以保护所有社会成员在各个方面的基本权利；二是增权，即通过教育培训、增加人力资本、社会资本和政治能力等途径而增强弱势群体自身能力。

3.社会政策与社会行政

社会政策是一系列法律、法规、措施、办法、方法、条例等的总称。

社会行政是政府行政机构在其职权范围内代表国家在社会事务方面采取的各种行动的总和（行动系统）。

关系

大多数社会政策都是由政府行政机构或其委托的机构来组织实施。因此，社会行政系统可以看作是社会政策的执行系统

社会行政机构在社会政策执行过程中常起到关键性作用。

4.社会政策与社会建设和社会治理

概括的讲，社会政策与社会建设和社会治理的行动范围有较高的一致性，因此社会政策可以被看成是社会建设和社会治理行动的政策体系，是政府在社会建设和社会治理行动领域制定和实施的各种规则、计划、项目的行动。

社会政策也是创新社会治理行动的重要组成部分，应该在其中发挥重要作用。

第三节  社会政策的法规体系

一.社会政策与法律和法规

国家和社会部门的社会政策常常以各种法律和法规的形式表达。他们通过制订各种法律法规等规范性文件以明确其政策规则，并通过制订各种律法规落实各项政策。

法律法规是政策规则系统的文本表达形式。政策除了包含相关的行动规则的内容外，还包括为完成政策目标而进行的资源投入和组织实施等具体行动。因此，政策概念更为广泛（政策和策略是党的生命。实施计划生育政策是一系列的行动）

社会政策的法规体系

二、我国社会政策的法律法规体系

1.国家宪法和法律

2.行政法规

3.国务院各部门规章

4.地方性法规

5.地方政策规章

三.其它政策文件：如计划纲要、白皮书等纲领性和指导性文件，其它一些规范性文件

白皮书是政府官方向国内外公布其某一方面政策立场和政策发展状况的文件

计划纲要是政策向全社会提出在某一时期内在某一方面政策行动的宏观发展目标和总体行动计划，对特定时期的政策行动具有指导性意义

四.各种法律法规之间的关系：宪法具有最高的法律效力；下位法服从上位法

第二章  社会政策实践的历史发展

第一节  发达国家社会政策实践的历史发展

一.社会政策实践的发端

从中世纪后期起，英国就开始以国家立法的形式对穷人提供社会救助。进入工业化社会以后，为解决各种社会问题，德国率先建立了社会保险制度，标志着现代社会政策实践的开始。

1.1601年《伊丽莎白济贫法》及其影响

这项济贫法奠定了400年来英国政府社会福利政策的基础，并为其他国家所效仿。1834年的《新济贫法》也仍然沿袭1601年老济贫法的这种济贫原则。

2.欧洲工业化对社会政策实践的促进作用

欧洲各国大规模的社会政策实践是在工业化的促进下，在19世纪以后才发展起来。人们越来越认识到这些贫困和风险不再仅仅是由于个人原因造成的，而更主要的是由于社会的原因即社会制度的不合理，而造成的。为此，需要有一些新的社会保障制度来专门解决这些社会问题。

尽管现在社会政策的诞生不是马克思主义的直接产物，但19世纪的马克思主义及其指导下的工人运动对社会政策的诞生起到了积极的推动作用。（法国工会领导的罢工）

3.19世纪80年代德国社会保险制度的建立

德国工业革命速度发展，相对较快，种种局面导致贫富不均现象日益悬殊，靠工资收入生活的工人阶级的处境尤为不利，因而出现了许多严重的劳工及社会问题，罢工事件层出不穷，社会问题严重。为了应付这种局面，当时德国首相俾斯麦采取了“胡萝卜加大棒”（奖励加惩罚）的政策。

德国社会保险制度的初步确立，为其他国家起到了示范作用，一批欧洲国家及少数美洲大洋洲国家开展社会保障立法。19世纪末立法的16个国家，20世纪初立法的有18个国家。

二.第二次世界大战后西方“福利国家”社会政策体系的形成与发展

1.欧洲“福利国家”体制形成的历史背景

政府制定政策时需要考虑到工人这个强大的利益集团。

从经济学的角度论证了，国家干预经济的必要性和合理性，使人们认识到政府可以，并且应当通过财政货币政策和再分配政策来刺激需求和促进就业，从而为福利国家体制的建立提供了关键性的经济学理论基础。

2.《贝弗里奇报告》的诞生及其影响

英国在第二次世界大战后期就采取了一系列的行动，探讨在战后应该如何改进其社会保障及福利体制最重要的就是为战后重建社会福利而由贝弗里奇委员会于1932年11月提出的报告。

3.欧洲“福利国家”体制的形成

“贝弗里奇计划”为战后英国福利国家的形成和发展奠定了基础。《贝弗里奇报告》的发表和“福利国家”基本体制的创立，在英国社会福利发展史上最重要的意义。（后来被撒切尔夫人改革）

4.美国社会政策体系的形成和发展

美国在20世纪前，差不多是依据英国早期的《济贫法》模式为本地的贫民提供服务的。20世纪30年代，美国遇到经济大衰退，失业人数不断上升，促使美国人改变了对贫困和社会福利的看法，开始明白贫困是一个社会问题，而不只是个人的问题（社会工作的理论也是如此）。

三.20世纪70年代中期以来“福利国家”社会政策的改革

1.西方“福利国家”危机

从福利国家诞生到20世纪70年代中期西方的社会福利体系，总体趋势是扩张。

西方福利国家体制受到过新马克思主义和女性主义者的批评。

对福利国家影响最大的是来自经济方面的冲击。

2.西方“福利国家”危机产生的重要原因――经济全球化

关于西方福利国家危机的原因，一直存在着很大的争论，但进入20世纪90年代以后，西方学者逐步认识到，自60到70年代以来越来越明显的经济全球化是导致西方福利国家危机的重要原因。

60年代之前西方国家在世界经济体系中享有优越的地位。西方国家政府对国内经济、政治和社会都有很强的掌控力，经济政策、社会政策很少有来自西方的挑战，劳工和资方是“强制性合作”，谁也离不开谁，可妥协达成一致。政府不能离开劳工（选民），也要代表资方的利益，如此社会福利水平越来越高。政府的财政负担越来越重从而导致危机。而60年代之后，在全球化的世界经济体系中，资本不在局限在本国，资方可以资本转移，劳工和政府都难以控制，导致了全球性的“强资本弱劳工”格局，福利国家的社会政策改革势在必行。

3.西方国家社会政策的调整与福利改革――以英国为例

在西方各国中，英国的社会政策发展道路具有典型性。“英国病”就是因高福利导致的经济发展滞缓、通货膨胀严重，70年代工党和保守党都已采取紧缩政策，撒切尔夫人与贝弗里奇原则彻底决裂。第一任期：放弃充分就业，把失业当做是政策工具。废除了一些社会保障项目，更加强调个人责任，反对依赖国家，从而使整个社会更加充满活力。

第二任期中，将社会保障待遇与价格同步增长，不在与一般生活水平同步增长。鼓励私人购买保险，用收入支出取代了补充保险。

第三任期：人头税代替地方税；允许私人机构管理地方公共用房；通过法律的改革强化了父母对子女教育的责任，有中央政府资助学校；健康服务改革，政府不再全额拨款，不再直接管理医院。政府成为医疗服务的购买者(政府购买服务），使得医院展开竞争。

撒切尓夫人的经济与社会政策的改革不仅使在执政11年中发挥了作用，离任后仍有深远的影响。  当然她在解决旧矛盾问题的同时又造成了新的问题和矛盾，甚至造成了新的经济衰退和社会危机。

两届梅杰政府的社会政策是撒切尓夫人政府政策的延续和发展。

1998年工党重新执政后，奉行“第三条道路”的社会政策，主张权利与责任平衡，用积极的或投资型的国家代替福利国家。

在实践层面，新政力图使人们从依靠福利到依靠工作。政府承担起了改善公民就有机会的责任，但同时要求个人也得承担起自己的责任，不能坐等救济金。无正当理由拒绝安置将扣罚数周的救济金。

4.近年来国际金融危机和欧洲债务危机下西方社会政策面临的新问题（葡萄牙、意大利、希腊、西班牙公共赤字3%以上）

通过从1980年-2000年的改革，西方各国的社会政策经历了从高福利模式--新自由主义-第三条道路（正-反-合）的过程。到2000年之后有一个在经济发展的基础上较高的社会政策，应该说在全世界仍然是最高的。

任何国家在经济发展平稳之时维持较高的社会政策是可行的，但经济发生波动时社会政策也将受到波及。当经济不景气时，企业可裁员、降薪、倒闭，而政府难以推脱起责任，只有举债，或“量化宽松”的货币政策缓解压力。但欧元国家没有发行货币的权利，导致债务越来越高的恶性循环，直到债务危机。

欧洲债务危机的根本原因是某些国家经济乏力，并非福利拖累了经济。德国的福利支出比希腊的高得多，但并没有到了“资不抵债”。

无论如何，国际金融危机和欧洲债务危机都对西方国家的社会政策产生了深远的影响，并且给西方国家的社会政策带来了新的挑战。当前，西方国家正在反思，在经济全球化的趋势下，以及人口老龄化日益加深的情况下，如何实现经济和社会协调发展，如何使社会政策既更好地发挥社会保护的功能，又在激发经济与社会活力方面发挥更大的作用。

第二节  发展中国家和地区社会政策实践的历史演变

一.拉丁美洲国家的社会政策

1900年左右起，拉美一些经济发展较快的国家形成了一定规模的社会化大生产，资本主义生产关系正在形成，工人阶级队伍日益壮大，工会组织成为重要的社会政治力量，劳资矛盾十分突出。 为了促进经济发展，缓解社会紧张，缓和劳资矛盾和安定劳动者人心，各国政府纷纷效仿欧洲国家，自20世纪初开始先后制定了一系列的社会保障政策。

1.拉丁美洲国家的社会政策发展的一般情况

第一阶段是从20世纪初至40年代，为社会保障制度出台时间。

阿根廷、智利、乌拉圭、巴西先后出台了社会保险法案，为公务员、铁路工人、工商界的职工设立了养老金。后来工伤、死亡抚恤等逐渐出台。

第二阶段是从20世纪40年代至70年代，为社会保障制度形成时期。更多的国家社会保险制度普遍实施，保障的面更广，甚至包括农村人口在内。但社会保障制度的扩展与资金紧张的矛盾有的已经显现或相当突出。

第三阶段是20世纪70年代以来，为调整和改革时期。与欧美相近的时期，拉美的国家也开始调整社会政策，改组调整管理机构，提高税收等。但其改革的重头戏是智利对传统社会保障制度进行的改革。

2.拉丁美洲国家的社会政策改革――以智利为例

自20世纪80年代开始，智利在拉美国家中独树一帜，率先对传统的社会保障制度进行改革，在社会保障运作中引入私营部门的参与和管理。

二.亚洲国家社会政策的基本状况

1.日本社会政策发展简况

在亚洲，日本是最早走上资本主义道路的国家，也是最早建立社会保障制度的国家。明治维新后，出于政治的需要，于1875-1884年颁布了《海军隐退令》等（甲午战争1894年），后公务员、受雇者养老、医疗保险等，社会保险事业稳步发展至1944年。

日本战后，现代社会保障制度的随着社会经济的发展有不断建立完善了不同种类多种形式、覆盖广泛的现代社会保障制度。

大体可以分为三个阶段。

第一阶段：1954-1957，美军影响下形成了战后日本社会福利的基本框架，奠定里基础。出台了生活保障、儿童福利、残疾人福利、失业保险、工伤保险、职业安定等制度。

第二阶段：50年代-1973年随着经济恢复并迅速增长，，从957年起推行全民养老保险和全民健康计划，并推出了《心神障碍者对策基本法》、《儿童津贴法》等。

第三阶段：1974年-1990年，与欧美相适应，强调个人、家庭、企业及团体的责任，减少国家的负担，提高交保险及税收的额度。

2000年后，又有一些新变化，年金改革，医保改革（自费比例20%-30%）。对住房制度也进行了鼓励两个积极性的改革。

2.韩国社会政策发展简况

20世纪60年代以前韩国没有社会保障制度，60年代以后，政府把建设福利国家定为国政目标，制定了十多个有关社会保障方面的法律。社会政策的发展，大致经历了五个阶段。

第一个阶段是60年代，以发展社会福利为重点。

第二个阶段是70年代，以发展社会救济为重点。

第三个阶段是80年代，以发展社会保险为重点。

第四个阶段是90年代后期以来，以生产性福利为重点。

第五个阶段是21世纪以来，以参与性福利和能动性福利为重点。

3.新加坡社会政策发简况

新加坡的社会保障制度有社会福利和社会保险两部分组成。社会保险则以中央公积金制度而闻名。中央公积金制度从倡议至今，大体经历了四个阶段：

第一阶段从1950年到1955年7月初创时期。出于殖民统治下的人民生活条件恶劣，没有必要的社会保障，鉴于此两位议员倡议的公积金法案提交讨论后获得通过。1955年政府成立了中央公积金局，该制度建立并实施

第二阶段从1955年到1956年为磨合时期。理顺各种关系，增强公民对新制度的适应性

第三阶段1965年8月到1994年7月为调整发展时期。新加坡独立后在公积金的范围和用途上进行了经济的探索使从单一的养老储蓄制度发展成一个具有退休、公共住房、家庭保障、增进资产、保健等五大类16项的综合功能的社会保障系统。

第四阶段从1994年底至今为改进完善时期。重点对未来30年国民年龄构成、生活水平状况、公积金积累、以及社会保障体系的适应程度等诸多方面情况的变化走向进行超前预测，分布采取改进完善措施。

三.中国台湾和香港地区的社会政策

1.台湾地区的社会政策简况

中国台湾地区的社会保障制度发端于第二次世界大战后50年代其发展大体经历了三个阶段。

第一个阶段是20世纪五六十年代的初创时期。

第二个阶段是80年代的逐步完善时期。

第三个阶段是90年代以来的重大改革时期。

2.香港地区的社会政策简况

香港地区的社会福利事务历史上一直由民间团体或宗教慈善机构办理，直到20世纪60年代中期港英当局才开始进行干预，其发展历程亦可划分为三个阶段。

第一个阶段是60年代中期至70年代中期的形成期。

第二个阶段是从70年代中期到1997年的成长期。

第三阶段是1997年香港回归祖国以后的改革期。

第三节  中国大陆社会政策发展概论

一.我国改革开放以前的社会政策

1.计划经济时代社会政策体系的建立（1949-1957初创阶段）

1950年《救济失业工人暂行办法》出台。1952年《中华人民共和国劳动保险条例》出台，这两个文件对职工的医疗、生育、养老、病假、伤残、死亡、失业等待遇作了最低标准的规定。后来陆续颁布政策法规，到1957年社会政策的制度框架已经基本成型。

2. 计划经历时代我国社会政策的内容和特点

（1）在城市中建立了基本生活资料的定量赔给和低价供应制度，以及充分就业制度；在农村建立了依托集体经济的充分就业和基本生活资料保障制度。

（2）在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制。

（3）在城市通过企业为劳动者提供就业，通过计划性的劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等基本保险和基本福利性服务。

（4）在农村和城市都建立了基本的社会救助体系。

 这是在经济不发达和人均收入较低的情况下满足最基本的需要，社会政策的政治目标就是要体现共产党领导下的社会主义的优越性。

二.我国改革开放以来社会政策的改革与发展

1.改革初期阶段：知青返城，就业、住房困难难以克服，充分就业不再可能。就业由“统包统配”--三结合“劳动部门介绍职业、自愿组织起来就业及自谋职业”。劳动力市场开始发育。三年的时间城镇失业问题基本解决。住房从国家盖了一批，到实行住房出售试点，开启了住房制度改革之路。

养老保险由企业统筹改为社会统筹试点（国企）。1985年起，国企新招工人一律实行合同制。

2.深化改革阶段：进入90年代后，我国的社会政策改革逐步深入。社会保障、医疗卫生、住房体制、社会福利服务以及对老年人、未成年人、残疾人及妇女各类群体 权利保护和社会服务等方面都进行了比较深入的改革，出台了《中华人民共和国劳动法》等有关养老保险、医疗保险、待业保险失业保险等8项重大政策。

3.形成新的框架阶段：   90年代到新世纪初是我国形成新的社会政策制度框架的阶段。

第一在社会保险方面形成了新的制度体制。1997、1098年国务院先后颁布了《关于建立统一的的企业职工基本养老保险的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》。

在医疗保险方面国务院出台《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》。在失业保险方面，国务院1999年颁布了《失业保险条例》

第二在社会救助方面，1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》。

第三在医疗服务体制方面基本完成了公共医疗机构朝向市场化的改革，通过引入市场机制来提高医疗机构的运行效率和降低政府对财政的依赖，

第四提出并实施社会福利社会化，允许鼓励个人和各类社会组织出资兴办社会福利机构；鼓励社区资源举办社区服务项目；鼓励企事业单位的社会福利设施向社会开放。慈善事业的发展调动民间资源投入社会福利事业。

第五城市住房制度有了根本性的转型，商品化的住房体系取代了福利分房。

总的来说，这20多年我国的社会政策发生了根本的制度转型，摆脱了僵化的体制机制，对我国市场经济的形成及连续20多年的高速发展都起到了积极的作用。

但是同时，这一阶段的社会政策一定程度上忽视了社会公平，使许多社会问题长期得不到解决。农村社会政策发展缓慢，农村社会保障、医疗卫生、社会福利服务体系及边远地区的基础教育发展都相对缓慢。没有考虑到农民工的问题。成功一半，另一半留在下一阶段来调整。           

三.新世纪以来我国社会政策的最新发展

1.我国社会政策指导思想的发展

进入新世纪以来，经济建设为中心没变，但我国社会各界都更加重视社会公平和民生问题关注社会发展问题。在此背景下党和政府提出和谐社会和科学发展观的基本原则并将社会建设列为党和政府工作的一个重要方面。另外由于经济实力大增，政府财力增强，具备了更好的条件去实施各项社会政策，进而推动社会建设。

在科学发展观的指导下，我国的社会政策具有了以下新趋势：

（1）注重以人为本，以民生为基础。

（2）更加强调对社会公平和基本权利的保护

（3）更加强调向弱势群体倾斜，残疾人、农民工、长期贫困者、儿童得到了更多的关注（胡锦涛同志到北京儿童福利院）

（4）中央财政责任明显增大，地区之间再分配（转移支付）水平提高

（5）福利水平总体提高，政府的社会开支占GDP的比例明显提高。

2010-2019年，我国的社会政策目标理念进一步提升。十八大及十八届三中全会都体现出社会政策的目标和理念的提升

（1）提出来“五位一体”的国家发展战略（社会建设）

（2）把“加强和改善民生”作为社会建设的基本目标之一

（3）进一步强调“基本公共服务均等化”的目标和原则

（4）突出强调社会公平--权利公平、机会公平、规则公平

    2014年李克强在《政府工作报告》第一次使用“社会政策”这一概念--“社会政策要托底”。2019年中央经济工作会议提出2020年要坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架。

2.进入新世纪以来我国社会政策中的主要行动

（1）针对社会保险不完善问题，逐步完善社会保险制度。“将下岗与失业保险制度并轨”，农民工参加城镇职工基本养老保险问题。十八大提出社会保障制度要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”。2013年三中全会《中共中央关于全面深化改革的若干问题的决定》中，进一步提出了建立更加公平可持续的社会保障制度的原则及多项具体政策主张。

（2）进一步加强城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。低保覆盖面迅速持续扩大，普及了农村最低社会保障制度国务院《社会救助暂行办法》自2014年实施，脱贫攻坚、乡村振兴提到了前所未有的高度。

（3）进一步重视劳动者权利保护。2007年《劳动合同法》、《促进就业法》、《劳动争议调解仲裁法》颁布。在就业压力凸显的情况下，就业岗位不断增加，将鼓励创业纳入就业方针，对就业困难者提供就业援助。

（4）进一步重视城市居民的住房保障。《廉租住房保障办法》，十八大提出：“建立市场配置和住房保障相结合的住房制度，加强保障性住房的建设管理，满足困难家庭基本需要”。按此要求，国务院统一部署，各地积极开展保障性住房建设，逐步缓解了城市贫困户、低收入家庭等住房困难。

（5）快速推进教育事业的发展，进一步重视教育公平和教育保障。（A）加大了对教育的投入，高校连年扩招；（B）通过政策抑制教育领域商业化行为（C）政府投资贫困地区接受义务教育免费（D）全社会更加注重教育公平问题。十八大及三中全会特别提出“努力办好人民满意的教育”，突出强调了教育公平和教育均衡发展。

（6）大力推动医疗卫生体制改革和加快发展医疗卫生服务。

2003年前后先后出台了新农合医疗制度，农村医疗救助制度、城市医疗救助制度。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台，以解决看病难、看病贵的问题。加大了对医疗卫生事业的公共投入进一步加强医院和医疗体制改革，及药品供应体制改革。加大了对食品药品及精神疾病的干预。

（7）推进城乡一体化发展。

新农合、救助之外，农村低保、实行了农村计划生育家庭养老保障等体制及行动2014年开始城乡居民养老保险制度的合并实施。

（8）从2002年起，中央政府开始强调农民工在就业，社会保障和社会服务方面平等权利的问题。在中央政府政策的推动下，各地陆续将农民工子女教育纳入城市公共教育体系

（9）进一步加强社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。

《残疾人保护法》《关于加强孤儿就找工作的意见》、《残疾人就业条例》、《老年人权益保护法》等陆续出台。

（10）加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。

2006年宏大的社会工作人才队伍

2007年全国性调研工作

2008年职业资格考试

2011、2012年18及19部委文件出台

2019年高级社会工作师评价启动。社会工作高等教育长足发展，300所院校本科，60多所院校硕士、博士。

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社会政策概论

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中国社会工作教育协会  组编

关信平    主编

高等教育出版社出版.北京

2018.11重印第10次印刷

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本书编写者（按所写章序排名）

关信平  陈树强  程胜利  葛忠明

徐道稳  彭华民  郑飞北  向德平

（本第三章、第四章共计7960字，打字有误请谅解，并请通过微信及时提出）

第三章   社会政策学科的历史发展与理论体系

第一节  社会政策研究的发展

一、社会政策研究的缘起

1,社会政策概念的提出

社会政策一词是由德国人提出来的，对社会政策的研究也发源于德国。

1873年，德国新历史学派的休谟纳、瓦格勒、施穆勒、布伦坦诺、桑巴特等人发起创办了德国“社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，以抑制共产主义思想

2.社会政策研究的发展

英国为社会政策的发展作出了重要贡献，慈善组织会社首先在英国发展起来，社工调查贫困家庭的需求，弄清他们是否是“值得帮助的人”。这些工作确立了个案工作的地位，使贫困和不平等问题引起社会的广泛关注

记者、政治家、评论家也开始撰文披露贫民状况  “伦敦人民的生活与劳动”        “贫困：城镇生活研究”

费边主义者利用社会学的研究成果，主张国家应当通过实施社会政策解决社会问题

20世纪初，伯明翰大学和伦敦经济学院  社会工作、社会学和社会行政开始融合

因此，社会政策学科的早期渊源是与实际行动及研究紧密结合在一起

二.西方社会政策学科的形成与发展

社会政策学科在国外的发展历程是怎样的？

    答：20世纪50年代在英国，社会政策学科以蒂特马斯被聘为伦敦经济学院社会行政学教授为标志被承认是一门大学学科。早期以蒂特马斯的研究为代表。20世纪60年代到70年代，社会行政学由单一的价值范式支配转化为承认多元价值立场和力求对他们进行分析的学术事业。社会政策需要有理论研究及经验总结，“社会政策”开始取代“社会行政”。

几乎同时在美国产出了“政策科学”，其产生和发展是与政策分析实践密切相关的。第一阶段是从1930-1960年的“政策研究实验期”。第二阶段是从1960-1980年的“探索政策解决方案时期”。第三阶段是从20世纪80年代以来的“促进政策过程时期”。

    西方社会政策学科最近的发展概括起来有以下新趋势：第一理论研究的多元化并向纵深发展。第二研究对象的范围进一步拓宽。第三研究范式发生了转移。第四从政策理论到政策实践发生了转变。

1.社会政策学科的形成

1950，蒂特马斯被聘为伦敦经济学院第一位社会行政学教授，标志着这一学科被大学承认为一门专业

蒂特马斯研究的目的不仅仅是为了促进学科发展，更重要的是要维护社会公平，揭示现实社会中的贫困、不平等和现行政策中的缺陷。他一方面坚决捍卫现存的社会福利体系，另一方面也强烈批评当时社会中被掩盖的社会不平等现象 蒂特马斯研究的目的不仅仅是为了学术的发展，而且重要的是要维护社会公平，揭示现实的社会的贫困、不平等和现行政策中的缺陷。

三个长处：一、蒂特马斯肯定了价值在社会科学中的作用，任务社会政策的研究不可能是价值中立的，它包含着基本价值选择，揭示这些价值选择的含义。二、蒂特马斯认为社会科学既不是价值中立的，也不能离开客观事实，因此主张把关于社会政策的研究结论和建议建立在事实可以检验的论据基础之上。三、对于蒂特马斯来讲，社会政策的论题比社会服务广泛得多，不仅仅包括社会福利。

不足：一是单一价值取向，总是拒绝其他的价值观点。二是非理论取向蒂特马斯的社会政策分析取向是特别的、非系统的和非理论的。

2.早期社会政策学科的特点

对蒂特马斯的评价（Mishra,1986)

优点：

肯定了价值在社会科学中的作用。社会政策不可能价值中立，因为其包含着对特定权力及特权模式相关的基本价值选择。揭示这些价值选择及其含义是社会政策研究的任务之一

蒂特马斯主张把关于社会政策的研究结论与建议建立在事实和可以检验的证据基础上

社会政策的论题比正式组织的社会服务或社会方案要广泛得多

不足：

单一价值取向：强调价值和价值冲突在社会政策中的角色的同时，蒂特马斯执著于费边主义的价值观和他自己的福利观，拒绝其它价值观点

非理论取向：其方法主要是把各种经验证据编排起来，从中得出一定结论

20世纪60年代的挑战

社会行政学作为一门学科在大学和其它高等教育机构中获得了长足的发展

马克思主义社会科学的复兴，给人们提供了规范性和理论性的取向

女性主义者的批判把人们的注意力引入福利国家背后父权主义的假设

资本主义经济的危机进一步降低了社会民主主义的影响和人们对社会发展的信任

3.美国政策学科研究体系的形成和发展

1951年，勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》被认为是公共政策学产生的标志  首次提出并界定了“政策科学”的概念，指出“政策科学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。 政策学不仅有科学的理论目标，而且有科学的实践目标。同时对政策科学的特点、学科特点、基本范畴、科学的决策方法等都进行了探讨

美国政策科学发展的阶段（Putt & Springer,1989)

1930-1960, 政策研究的实验期。政策研究被广泛地应用于社会生活的各个领域，尝试去解决所面临的社会问题   

奥格本  《近期社会趋势》

斯托弗  关于军队士气的研究，说明了社会学和社会心理学对于改进组织表现的作用

1946，《就业法案》要求在总统办公室内设立经济顾问委员会，专门负责准备经济状况的年度报告，以备总统咨询

美国社会政策研究体系的发展

1960-1980，探索政策解决方案时期  政府官员越来越多地求助于政策专家提出解决社会病症的方法和有关的信息分析。方案监控、方案评估、理性预算系统和其它管理工具大幅度增加

20世纪80年代以来的促进政策过程时期  对前一阶段进行反思，政策分析的技术方法作用有限，只能有助于决策者的政策决定。这一阶段从多阶段提供信息和分析，政策分析渗透在政策过程本身

4.西方社会政策学科最近的发展

理论研究的多元化并向纵深发展

研究对象的范围进一步拓宽。涉及社会服务领域的政策及管理实践研究，各种社会问题研究、社会弱势群体问题的研究以及对相关问题的集体性社会反映等方面的研究

研究范式发生了转移

高度重视宏观政策分析，促进政府制定系统的改进

政策绩效评估成为研究热点

三.我国社会政策学科的发展

2、社会政策学科在我国的发展历程是什么？

我国早在先秦时期的诸子百家中就有很多关于贫困与福利问题的思想。后形成了比较丰富的中国社会福利思想。近代以来，一些学者引进了西方的社会福利思想，并且在孙中山先生民生主义的社会福利政策主张中得到体现，对后来民国时期的社会政策基本框架的形成起到了积极的作用。新民主主义革命时期，共产党领导下的中央苏区、陕甘宁边区还在马克思列宁主义的指导下，探索了建立新型劳工福利的制度实践社会政策概念和研究体系也传到了我国，并开始了实践、教学及研究。新中国建立后在计划经济的制度下建立了劳动保险体系和社会福利制度，并且开展了相关的研究。  

80年代以来我国学术界与政府开始对社会政策各个方面进行了研究。首先随着城市经济体制改革的开展进行了城市全民所有制企业劳动保险制度的研究、农村贫困问题的研究、住房问题的研究、医疗卫生政策的研究、人口老龄化及老年人问题的研究等。

90年代以来社会政策研究主要在以下几个方面取得进展：一是围绕着各种社会问题展开了比较广泛的社会政策研究，包括反贫困、社会保障、医疗卫生、住房制度、社会福利、教育体制等形成了较多的理论及应用性成果。二是开始我国学术界对西方社会政策理论的介绍和分析进一步增多，并结合中国国情。三是开设科学地分析和应用社会政策概念，并逐步开展对社会政策理论的研究。四是社会政策教学进入大学课堂。

进入21世纪以后，，我国各级政府对社会政策的研究投入加大，从而带动了社会政策研究、教学及学科的发展，我国社会政策研究项目和研究成果大大增加，社会政策研究逐渐成熟，社会政策的教学体系逐渐形成，社会政策的学科体系也在形成之中，社会政策研究的社会影响逐渐增大。

1.早期发展的历史

我国早在先秦时期的诸子百家中就有许多关于贫困与福利问题的思想,中华人民共和国建立以后,我国在计划经济的制度框架下建立了劳动保障体系和社会福利制度。

2..20世纪80年代的社会政策研究

首先，随着城市经济体制改革的发展引发了城市全民所有制企业劳动保险制度中的问题，带动了对社会保障制度的研究。

其次，在80年代随着社会学学科的恢复与发展，一些社会学者开始应用社会学的理论与调查研究方法来为政府的社会政策决策服务，通过对社会问题和居民需要进行研究来为政府的社会政策提供决策依据。

3.20世纪90年代的社会政策研究

总的来说，20世纪90年代我国社会政策研究起步的重要阶段，在这一阶段中，我国社会政策发展开始展示出一定的理论倾向，逐步突破，对社会政策问题的分门别类研究，开始在社会政策策概念框架下的社会政策理论体系研究。

4.进入新世纪以来我国社会政策研究体系的逐渐形成

进入21世纪以后，我国的经济政治和社会发展的环境都发生了很大的变化，我国社会政策理论研究和实践也随之发生了较大的变化，进入了一个快速发展的时期。

5.当前中国社会政策研究的主要任务及发展前景

首先，目前政府部门开始采用社会政策的概念，在中央重要文件中也提及这一概念。

再次，社会政策研究应该进一步扩展和深化，应该在构建社会主义和谐社会和发展社会建设目标的指引下，加快建立本国社会政策理论体系。

最后，社会政策研究应该更加积极地参与社会政府政策的决策，规划和具体的实施过程，一方面为政府社会政策的宏观发展模式提出政策建议，另一方面在社会政策个个具体的行动领域中向政府提供更多更好的政策建议。

第二节  社会政策的理论基础与理论体系

一.社会政策的理论基础

1.社会政策的多学科理论基础

社会政策具有多学科的理论基础。一方面，从事社会政策研究的学者来自多个学科；另一方面，学者们依靠多个学科的理论和方法讨论社会政策问题。与经济学、政治学、社会学具有密切的关系

2.社会政策的经济学理论基础

经济学：政策涉及到对资源的利用。经济学的核心概念是稀缺性，关心的议题是如何分配稀缺资源

宏观经济学：以整个国民经济活动作为研究对象，分析一国国民生产总值和国民收入的变动及其社会就业、经济周期波动、通货膨胀、经济增长、财政和金融之间的关系。如凯恩斯学派、瑞典学派、货币学派

微观经济学：以单个经济单位、单个市场的经济活动作为研究对象，分析单个生产者的成本、价格、产量和雇佣人数等如何确定，分析收入如何在单个生产者之间进行分配，分析单个消费者的消费行为受哪些因素的制约，以及分析单个商品市场上的价格和供求变动等。如奥地利学派、洛桑学派、剑桥学派

3.社会政策的政治学理论基础

政治学：政策决策过程中涉到权力的使用和政治过程的影响。政治议题包括为穷人、近似穷人和非穷人应当做些什么——或者是否应当作任何事情。从政治学角度来看，社会政策围绕着由贫困和不公正以及社会中其它问题所引发的政治斗争

4.社会政策的社会学理论基础

社会学：社会政策的起点是社会问题，社会学家对社会政策的产生和发展作出了重要的贡献。如阮垂、郎特里对贫困的研究。社会学的着眼点在于社会问题、社会阶层和社会统计。艾因宾德认为一些社会学家探索社会政策如何影响社会制度和社会行为。乐于发展精致的方法去评估社会政策及其方案的效果及其影响

二.社会政策的理论体系

1.描述性理论  在社会政策理论研究中。描述性理论是通过分类等方法，把复杂的社会政策现象简化成为更加容易处理的类别，并通过这种理论，促进对不同的社会政策取向的更好的理解。

2.解释或分析性理论 公民权理论的主要代表人物是英国的马歇尔，他认为政府的社会福利供给是公民权演义的结果。随着公民身份的逐步扩大，公民社会权也要扩大，就要要求国家必须保证人民有权利获得充分的收入、卫生、住房和教育等，国家必须在法律上建立这些权利并保证他们实施。马歇尔的理念强调社会权和司法民权、政治权同样神圣，必须由国家来实施，这为国家介入社会福利奠定了规范性基础。

集体道德责任说的代表人物蒂特马斯把强烈的伦理因素注入到争论当中，主张社会福利应该是公民的集体道德责任。因为国家代表其公民，公民则通过国家来负担其集体责任和表达他们的利他主义行为。国家福利制度是表达民众利他主义行为的最有效方式。而利用市场不仅是无效的，而且在道德上也是不相容的。国家不仅有权威和资源来有效地满足人们的需要，而且它的介入有积极的到的结果：促进利他主义行为、增进团结、促进社会接纳、养成同情心。如果人民承认他们“拥有”国家，以及国家代表他们的利益，那么他们就会愿意支付税款来资助社会服务方案，不仅帮助穷人，而且提升所有人的福利。这是社会政策服务的基本到的目的。

3.规范性理论  （参见第八章）

第三节  社会政策研究的基本方法

一.社会政策研究的方法论基础

1.社会政策学科的方法论基础

3、学社会政策研究的方法论基础是什么？

回答社会政策研究的方法论基础首先回答明确社会政策学科的方法论基础。社会政策学科是随着社会政策实践逐步发展起来的。是一门建立在多学科知识体系基础上的社会学学科。它不仅是立足于经济学、政治学和社会学等学科的理论体系之上，而且在研究活动中也借鉴这些学科所使用的方法。

社会政策作为一门应用性学科的方法论有其特点。从其学科特点来看，它产生和社会工作的实践密不可分，其发展也离不开对社会中社会福利问题的回应，其研究目的则是促进社会政策实践的发展以解决社会问题。和社会学理论学科有所不同，作为一门应用性的社会政策研究在方法论上具有一些特点，其中最主要的特点是社会政策研究包含比较强的价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程的重要性。

2.社会政策作为应用性学科的方法论特点:

其产生和社会工作实践密不可分，其发展离不开对社会福利问题的回应，其研究目的是促进社会政策实践的发展以解决社会问题

主流社会行政基本上是经验性和实用性的，主要目标是收集有关社会问题的事实和证据，以便影响政府改进其福利供给（威廉姆斯，1989）

涉及价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程中的重要性

二.社会政策分析方法

1.什么是社会政策分析

政策分析是应用理性分析而研究社会对公共问题的回应

描述性分析：对现有政策的描述，主要解决“是什么（what）”的问题

过程分析：回答“如何(how)”的问题，更多地涉及一项公共政策是如何形成的。其焦点是许多政治因素在社会政策过程中的相互作用，包括政府机构、官员、传播媒介、专业协会和其它特殊利益群体在社会政策过程中的相互作用

评估：对政策的诸方面作出一个评判。逻辑评估、定量评估、伦理评估

规范性分析：包含着“应当是什么”的价值判断。集中于研究应当通过什么样的社会政策去改进一般福利

价值或目的取向：价值渗透在整个政策过程中，影响着对具体政策议题的选择及界定。

2.社会政策分析的基本视角

被概括为“3P”，即过程、成果和绩效

过程研究：侧重与社会政治和技术方法变量有关的政策形成的动态过程。政治学和历史学是过程研究的两个基本的学术原理，关心的是社会政治组织、政府以及利益群体的相互关系和相互作用是如何对政策制定产生影响。形式上通常是决策中的政治和技术投入的个案研究，随着时间轴和分析层面的变化而变化

着眼点是政策选择：构成政策设计方案的形成和实质是什么？这些方案剔除了哪些选择？支持这些方案的观念、理论和假设是什么？

绩效研究：关注政策方案实施结果的描述和评价，更依赖于客观系统的考察。可以通过定性和定量等方式来进行  项目执行得如何？它有何影响？其指标是“推行计划前后的行为和条件的改变，这些改变的合理解释是干预所致

收集及分析资料的方法:定量研究方法;定性研究方法;

社会政策研究的应用范围:在政策决策中的应用;在政策实施中的应用;在政策评估中的应用;在社会服务规划中的应用;在社会工作领域中的应用

三.社会政策研究中收集与分析资料的方法

1.定量研究方法 定量研究从特定假设出发将社会对象数量化，计算出相关变量之间的关系，由此得出“科学的”“客观的”研究结果。

在收集和分析资料上，定量研究方法往往使用随机抽样方法获取研究样本，例如简单随机抽样、等距抽样、分层抽样个、整群抽样和多段抽样等，然后利用结构性或半结构性问卷去收集资料。

其所收集的资料通常量比较大且以数字的形式呈现出来（大数据），因而其对资料的分析一般是通过统计分析去描述或解释一个样本的特定特征，进而推论到整个总体之中。

2.定性研究方法  定性研究强调研究者深入社会现象之中，通过亲身体验了解研究对象的思维方式，在收集原始资料的基础之上建立“情景化的”“主体间性”的意义解释。

     它一般不要求有较大的调查样本。

      而是通过对少数具有典型特征的个体进行深入分析而揭示研究对象的各种特征及其背后的原因。

     在收集资料方面，定性研究常常采取深入访谈、小组座谈等方法。

    其所收集的资料一般以文字的形式呈现出来，因此其对资料的分析通常为定性分析，首先对文字资料进行编码，然后形成主题或理论，进而形成新的发现以增加对社会现实的了解。

第四章  社会政策与人的需要及社会问题

第一节  社会政策与人的需要

一.个人需要与社会政策

1.个人需要及其社会含义

广义的需要概念涉及整个生物界，可以指动物、植物、个人及人类社会的一种摄取模式，以此保证主体的生存发展。

社会政策中的需要是相对狭义的概念，指个体和社会为了维系其生存和发展而必须设法满足的摄取状态

2.人的需要与需求

个体需要的满足不仅维系了个体的生存，而且维系了社会整合

个体需要的产生也是社会性的，需要用社会的标准来衡量，并以社会性的形式表现出来

个体需要的满足往往以社会的途径来实现，传统的家庭、社区、邻里等主要满足手段的需要也因为在社会关系中表达并得到解决而带有社会的性质

3.个人需要的内容和基本类型

社会行政的观点认为，个人的社会需要是个人或人群中发生的各种问题。

4.个人需要的层次及其刚性与弹性

个人需要的刚性与弹性问题，充分表现出对于人类基本需要的界定和主观性特征。

5.满足个人基本需要的方式

市场机制是满足人们需要的一个途径。虽然对于社会中上层的社会成员而言,市场机制在满足，其需要的过程中起到了十分有效的作用,但对于无收入或低收入的人们而言,市场机制的局限性就十分明显。

6.社会政策在满足个人基本需要中的作用

在满足个人需要方面，社会政策表现出较高的有效性。

另一方面，社会政策在满足个人需要方面的局限性也是十分明显的。

第一，社会政策只能满足人们的基本需要。

第二，在现实的社会政策实践中，即使是基本需要，也无法完全通过社会政策来满足。

第三，社会政策总是表现出非个性化特征。

二.社会需要与社会政策

1.什么是社会需要

社会行政的观点往往从社会问题来界定需要，认为个人的社会需要是个人或人群中发生的各种问题，如贝弗里奇报告提供的“匮乏、懒惰、疾病、无知、肮脏”五大病害就是这种观点的体现

经济学认为，特定条件下人们具有支付能力的需要，不具备满足条件的需要一般不具有经济学意义。

政治经济学认为，需要是与特定目标相联系的，必须以某种策略去达到

2.社会需要与社会政策的关系

社会政策能够有效满足社会的需要，具有有效性。

社会政策在满足社会需要中也有一些局限性。

三.个人需要与社会需要对社会政策的导向作用

1.个人需要对社会政策的导向作用

社会政策主要关注人们的基本需要，即对个人来说是为了达到一个社会中基本的生活水平而必须满足的条件。其基本需求的满足不应受到其支付能力的限制。如果本人没有能力满足基本需要，则应该得到社会的帮助。

2.社会需要对社会政策的导向作用

对于整个社会来说，社会需要是指维持社会的正常运行和发展所必须的满足条件

从一般意义上看，需求是指在特定条件下人们现实的，可以指望得到满足的需要

第二节  当代社会问题与社会政策

一.社会问题的基本含义与特点

1.社会问题的基本含义

社会病态论。

生物社会论。

文化失调论。

越轨论。

冲突理论。

人格论和心理失调论。

标签理论。

2.社会问题的特点。

第一，客观性。

第二，主观性。

第三，社会性。

第四，过程性。

二.当代社会问题的主要方面

1.社会不平等问题

2.贫困问题

3.人口老龄化与老年人问题

4.环境,资源与生态恶化问题

5.犯罪与其他越轨行为问题

6.社会歧视问题

7.健康与疾病问题

8.居住环境中的问题

9.其他各种社会问题

三.社会政策在解决社会问题中的作用

1.社会政府在解决社会问题中的积极作用

首先政府通过社会政策积极的干预市场和社会生活，可以扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题。

其次，社会政策具有权威性，严肃性和强制性，因此在解决社会问题方面具有很强的有效性。

再次社会政策可以通过科学的研究方法比较准确的诊断社会问题，通过比较科学的政策决策方法来合理的配置资源，以更加科学合理的解决社会问题。

最后，社会政策行动可以动员广泛的社会参加，从而形成全社会的力量去解决社会问题。

2.社会政策在解决社会问题中的局限

首先,社会政策是政府主导的公共行动，但由于各种原因是政府行动中也存在着政府失灵的危险。

其次,在一定的时间和一定的条件下，政府的社会政策往往要着重解决一部分问题。

再次，社会政策行动需要比较复杂的组织过程。

最后，社会问题本身的复杂性。

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第五章  社会政策的基本要素

第一节  社会政策的主体

一.什么是社会政策的主体

1.社会政策主体的基本含义

     社会政策心行动的主体是指发起社会政策行动或提供相关服务的行动者。社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。

      在当代各国，社会中的各类组织、群体个个人以不同的角色参与社会政策行动，但他们参与社会政策行动不是随意性的，而是按照某种制度化的安排而行动。

2.社会政策主体的不同角色

在现实社会政策实践中，各类组织、群体个个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动作出各种不同的贡献。概括起来，主要包含以下几个方面的角色。

（1）社会政策行动的责任者。

（2）社会政策行动的组织者。

（3）资源提供者。

（4）社会服务的直接提供者。

3.社会政策主体的不同层次

在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色、承担不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。

（1）责任层次。

（2）角色层次。

（3）公共行政层次。

二.社会服务领域中的组织体系  

当代各国社会服务领域的组织和群体可以概括为以下几大类别：

    （1）商业性服务机构。

    （2）初级群体。

    （3）互助组织。

    （4）就业组织。

    （5）志愿者组织。

    （6）民间非营利组织。

    （7）政府组织。

      在以上各类或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。

三.政府在社会政策体系中的主体作用

1.当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用

作为当代各国社会政策行动主体中最首要的部分，政府组织在社会政策行动中承担着最主要的责任。其责任和作用可以概括为以下几个方面。

（1）社会政策行动的组织者。

（2）资源提供者。

（3）社会服务提供者。

2.当代“国家福利模式”的优点与缺陷

优点：

     （1）依托政府的社会政策行动可以为全社会提供普遍性的社会保障和其他大规模的社会服务，而其他组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。

     （2）当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性和持久性。

（3）由政府来组织大规模的社会政策行动，能够更好地体现福利性特点，更好地贯彻社会再分配原则，因此在体现社会公平、社会保护和其他社会价值方面具有更好的效果。

缺陷：

（1）政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面常常受到质疑，因为于私人部门相比，政府的许多公共部门，常常缺乏改进其工作效率和降低成本的动力。

（2）在国家福利模式下，如果福利水平过高，并且制度建构不合理，可能导致一些人产生对政府福利的依赖，从而降低她们通过自身努力去改变习困难状况的内在动力。

（3）政府过多包办福利事业可能导致社会服务领域的垄断，从而一直在这一领域内的竞争，并妨碍受益者个人对服务的自由选择。

3.关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点

    尽管当代各国政府在社会政策体系中都承担着主要的责任，扮演着相当重要的角色，但在各国其责任和角色的重要性程度上还是有很大差异的。

四.当代民间非营利组织在社会政策中的角色作用

1.当代民间组织的基本性质

所谓的民间组织，是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。他们以其民间和非营利两个方面的特点，而与政府组织和企业组织区分开来。

2.非营利组织及其特点

    与民间组织和社会组织相近的一个概念是非营利组织。所谓非营利组织指不以盈利为目标的民间社会服务组织。

首先，非营利组织最大的特点是它的非营利性，即他不以营利为目标。

其次，非营利组织所提供的服务具有福利性特征。

再次，非营利性组织具有公共性的特点。

最后，非营利组织有多样的资源支持系统。

3.当代各类非营利组织在社会政策体系中的角色与作用

当代非营利组织，主要以两种方式在社会服务领域中发挥着重要的作用。一种方式是以中介组织的方式介入，另一种方式是直接提供社会服务。

4.国外民间组织的发展及其在社会福利事务上的作用

首先，各国的非营利组织在机构的数量规模以及在所提供的服务数量方面都呈上升趋势。

其次，非营利组织在社会服务方面日趋专业化，服务质量不断提高。

最后，非营利组织的国际化趋势越来越明显，国际非盈利组织的数量和规模都在扩大，并且发达国家政府及联合国等国际组织对发展中国家社会服务方面的援助越来越多的以国际非营利组织为中介。

5.我国民间组织的发展及其在社会福利事务中的作用

从组织建立的方式及特点看，目前我国有各种各样的民间组织。

从功能上看，我国的民间组织主要有三种形式，一是社会团体，二是民办非企业单位，三是基金会。

五、其他组织在社会政策体系中的作用

1.就业组织在社会政策体系中的主体作用

就业组织在社会福利体系中，主要由以下方面的责任。

（1）承担雇员基本社会保障费用。

（2）为员工提供必要的社会福利服务。

（3）为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持。

2.社区组织在政府社会政策体系中的作用

农村社区组织的社会服务活动是传统与现代的结合，他们一方面是传统地方社区社会服务功能的延续，另一方面也被纳入现代政府社会政策体系之中，成为整个国家社会政策行动的一部分。

六、现阶段社会政策主体发展变化的一般趋势

1、社会政策主体模式变化的国际趋势

19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着政府在社会福利事务中的角色发生了大的转变，从此以后，欧美各国政府逐渐加强了，对社会福利事务的干预，在社会福利事务中的主体地位逐渐增强。（在此之前的中国是单位承担退休工作，要去领。政府有规定）

2.“多元福利模式”的发展

最近20年来，各国社会政策主体方面最显著的变化，可以被概括为从过去的国家福利模式向“多元福利模式”的转变。

3.当代社会政策体系中政府与民间组织的关系

政府与民间组织的合理关系，可以概括为分工、合作和监督等方面。首先可以在社会政策体系中形成分工关系。积分工具可以是纵向分工也可以是横向分工。纵向分工是在社会政策的不同阶段和各种任务之间的分工。二者之间的横向分工是指各个社会服务领域之间的分工。此外，政府和民间组织之间在社会政策行动上还可以有广泛的合作，共同承担和完成社会服务项目。

4.我国改革开放以来的“社会福利社会化”及政府与民间机构关系的重组

20世纪80年代以来的福利改革，从各个方面对原来旧的社会福利财政主体关系进行了很大的调整。这种改变主要体现在财政责任主体和社会服务机构主体两个方面的变化。

（1）我国社会政策财政责任主体的变化。在财政责任主体方面，过去计划经济时期，城市的社会保障和福利体系虽然是由企业直接负责，但当时的国有企业隶属于政府，在财政上也是由政府负责，因此从财政关系上看，当时的企业保障和企业福利实质上仍是国家保障和国家福利。并且当时个人基本上不直接承担社会保障和福利服务的经济责任，各种民间组织在社会福利事务方面的作用也降到了最低。

（2）我国社会服务机构主体的变化。过去十几年里，我国社会服务组织体系方面最大的变化是社会服务组织性质和构成的改变。在改革之前，我国在福利性社会服务方面的组织机构相对比较单一。

有关概念

一、社会政策对象的界定

1.什么是社会政策对象

社会政策对象就是指社会政策行动的接受者，是接受社会政策帮助的个人或家庭，或者说是受到社会政策行动影响的人。

2.社会政策对象的分类

社会政策的对象可分为一般性对象和专门对象，以及普遍性对象和选择性对象。

首先，从基本原则上看，社会政策就要一般性的满足广大民众的福利性需要，又要重点满足社会中某些群体的专门需要。

其次，按照社会政策行动的运作方式看，社会政策的对象还可以分为普遍性对象和选择性对象。

3.社会政策行动中的普惠型福利模式与选择型福利模式

社会政策对象的确定方式与一个国家社会政策的基本目标、基本原则和基本运作方式有关。在不同的社会，政策模式下，可能采取不同的方式去确定社会政策的对象。普惠型福利模式和选择型福利的模式各有利弊。

二、社会政策的受益者分析

在社会政策体系中，受益的不均等性就更加突出，并常常导致各个群体和个人围绕着社会政策行动而发生争议，甚至带来政治冲突。因此，在社会政策过程中，“谁是政策的受益者”是人们普遍关心的问题，也是，社会政策分析中最基本的问题之一。

1.什么是“社会政策的受益者”

大多数社会政策行动都有其特定的受益者。

2.社会政策受益者分析的基本视角

对于社会中的受益者，可以从各种不同的角度进行分析。可以将这些分析概括为事实分析和价值及道德分析两大类。

（1）对受益者的事实分析。对社会政策受益者的事实分析是通过对客观情况的分析，发现或预测社会政策事实上的受益者，以及受益者确定的原则及方式。

（2）这社会政策受益者的价值和道德分析。在受益者分析中，还需要从价值和道德的角度去分析，受益的个人或群体的收益，是否符合社会公认的价值和伦理道德（减租减息）。

（3）受益者标准及其操作难题。在选择性对象模式下的社会政策中，一般需要在特定的价值和道德原则下制定相应的受益者标准。

3.社会政策的直接受益者和间接受益者分析

（1）直接受益者分析。所谓社会政策的直接受益者是指一项社会政策行动直接帮助的对象。

（2）间接受益者分析。社会政策的间接受益者是指从一项社会政策行动中，实际获得好处的其他个人和群体。

三、社会政策的受损者分析

从某种角度看，政府的社会政策行动是一个利益分配过程。这其中有的群体受益很多，另一些则受益较少或不受益，甚至还有一些人的利益，从中受到损害。各种群体往往会由于其利益的不同而对政府的社会政策持有不同的态度。因此，在社会政策分析中，除了分析受益者之外，他应该分析其中的利益受损者。

1.什么是社会政策的受损者（减租减息）

社会政策的受伤者是谁在社会政策行动中利益相对损害的个人或群体。

2.哪些人和群体是社会政策的受损者

一般来说，社会政策的受损者并不固定在某些特定的群体。加各种不同的福利模式和税收制度中，各类群体的受益和受损的情况是不一样的。

3.对受损者的价值与道德分析

与对受益者一样，对受损者也应该从价值和道德的角度进行分析。在不同的价值体系中，人们对此问题也有不同的看法。大集体主义占主导的文化背景中，维持社会的整合，会被认为具有很高的价值，而政府的高福利社会政策会遇到更多的支持，而较高的税率和累进税制一般也更容易被人们接受。

4.受损者对社会政策的反应

社会政策中的利益受损者会以各种方式表达他们的反应。首先，一些人或组织可能会逃避自己的责任。其次，从政治方面看，在实行普选制的国家中，税负较高的群体可能会更多的支持减税立场的竞选者。最后，在经济活动中，在其他条件相同的情况下，国际投资可能更多的流向税费率比较低的国家或地区。因此，社会支出的总体水平，以及企业和劳动者的税费负担情况会对吸引外资产生一定的影响。

四、社会弱势群体及其在社会政策体系中的地位

1.什么是“弱势群体”

具体来看弱势群体概念一般包括以下几层含义。

首先，弱势群体是指那些在经济、政治和社会活动中能力相对低下的群体。

其次，弱势群体是指社会经济地位低下的群体。

再有，弱势群体的概念是按照人群的某种外部特征来划分类别，他往往泛指具有某种特征的一类人。

此外，弱势群体的概念，一般还包括着一定的价值和道德评价。

2.哪些群体容易成为弱势群体

带各种不同的社会中，以及在一个社会的不同时期中，弱势群体，可能会有不同，一般说来，在当代社会中，残疾人、老年人、文化技术水平低下者、失业者等自身能力不足或缺乏经济机会的群体，一般会被看成是弱势群体。

3.社会政策在帮助弱势群体中的作用机制

在当代社会中,政府普遍通过社会政策行动对弱势群体提供帮助。其方式主要有以下几个方面：

（1）福利救助。对弱势群体成员提供一定的福利救助是帮助他们的最基本的方式。

（2）提供机会。政府和社会向弱势群体提供就业等经济机会往往是一种更加积极有效的帮助方式。

（3）增能。对于弱势群体，除了提供机会以外，还需要提高他们的利用机会的能力，否则即使有机会他们也利用不上，或即使一时得到了机会，将来也很可能再丧失（培训，扶上马送一程）。

第三节  社会政策的资源

一、社会政策资源概述

1.什么是社会政策的资源

社会政策的资源是指维持社会政策行动所需要的各种物质和社会条件。在当代社会政策体系中,政府和其他各类组织在社会政策行动中，需要调动大量的人力、物力和财力来完成社会福利计划,所有这些都属于社会政策资源的范畴。

2.社会政策资源的形式

社会政策行动中需要各种各样的资源。从政府或其他组织资源投入的方式上看,大致上可以将这些资源分为资金性资源和非资金性资源。

二、社会政策资源的调动方式

1.政府调动社会政策资源的方式

（1）税收。在当代各国,政府通过税收制度来筹集资金是社会政策，财政资源的主要来源之一。

（2）专项收费。除了税收以外,政府还经常通过一些专项的税收来筹集社会政策行动中所需要的资金。

2.民间组织的资源调动方式

（1）社会集资。社会集资是指在一个组织、社区或一定范围的人群中，通过参与者共同缴纳资金的方式来兴办一些社会服务项目，也满足人们在某些方面的需要。

（2）社会捐赠。社会捐赠是指公民个人或组织在自愿的原则上向社会公益事业提供捐助。它是一种古老的社会事业筹资方式，但在当代社会中仍具有重要意义。

（3）国际援助。发展中国家的社会政策行动，常常获得国际资金的援助。

（4）志愿者服务。志愿者服务是指人们在自愿的基础上，利用其业余时间无偿或低偿的为社会提供公益服务。

（5）社会网络与社会资本。社会学的研究表明,个人社会资本的拥有量对个人在经济与社会活动中的能力具有重要的影响。

三、政府对社会政策的经费投入

足够的经费是保障社会政策得以有效实施的物质基础，经费量的大小往往是衡量一个政府的社会政策水平的最重要的指标。

1.政府社会支出。

所谓政府社会支出是政府在社会政策各个领域所做的财政投入量的总和,也是指政府财政总支出中用作实施社会政策的部分。

（2）社会支出的测量及统计指标。由于各国对社会政策行动领域的决定和各个领域经费来源的方式不完全一样,因此对“社会支出”的官方统计口径有所不同。

（3）社会支出的结构与类别。对社会支出的分析,不仅要看其总支出额,而且还要看其中支出的结构,其社会支出总额中各项支出额及其比例。

2.政府对社会福利的其他资助方式

除了财政支出的经费投入以外，政府还经常性的通过其他方式直接或间接的帮助特定人群，资助社会福利事业，其中主要有以下一些方式：

（1）项目配套资金。

（2）减免税费。

（3）人员调配和物资调拨。

第四节  社会政策的运行机制

一、运行机制在社会政策过程中的重要性

1.什么是社会政策运行机制

所谓社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。从广义上看，社会政策的运行机制涵盖了社会政策行动，所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以及社会服务传递机制等各个方面。从狭义上看，社会政策的运行机制一般是指社会服务的传递机制。

2.社会政策运行机制的重要性

社会政策运行机制的重要性，主要在于以下几个方面。

首先,通过有效的运行机制，可以规范社会政策行动中各个行动者的行为。

其次,通过合理的运行机制，可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标。

最后,通过合理的运行机制，可以更好地兼顾公共服务方式，与个人自由选择。

二、社会政策行动中的资金共用模式与服务传递模式

1.社会政策行动的资金供应模式

但实际的社会政策过程中,影响资金供应量的基本因素，主要有社会福利需要和调动的财政资源。

2.社会政策行动的服务传递模式

从服务传递过程的角度看,社会政策行动中涉及服务受益者、服务机构和政府三个方面的关系。在这种关系中,这三个方面的角色分别是：

服务受益者是服务的需求方；

社会服务机构是服务的提供方；

政府或民间资助者是服务项目的付费方。

三、社会政策行动的纯福利模式与准市场模式

1.纯福利模式及其优点和弊病

当时认为这种纯福利的机制，可以在更大程度上体现社会公平，并满足各类人群的福利需要，尤其是弱势人群的需要。存在的一些缺点是，纯福利的运行机制，一方面降低了福利型社会事业运行的效率，导致了大量的浪费，另一方面也是福利型社会服务的实际收效降低，在一方面是政府对福利性社会服务事业的垄断损害了人们的自由选择。同时，纯福利机制还可能导致受益者福利需要的不合理扩大，进尔导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终损害经济发展。

2.准市场模式的基本含义

所谓准市场机制,主要是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。具有一些基本要点。

（1）在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制。

（2）改变政府拨款方式。

（3）最大受益者的选择。

（4）增加福利使用者的付费。

（5）加强对服务机构的业绩考核和评估。

3.在社会政策实践中引入市场机制的优点与问题

从总体上看,大福利性社会服务中引入市场机制是一把双刃剑,他既可以促进服务效率和质量的提高,也可能损害对贫弱人群的社会保。因此,对于引入市场机制，需要因时、因地、因人和因条件而确定采用何种方式,并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的负面影响。

4.我国社会政策运行机制的改革

我国改革前的福利性社会事业，但很大程度上是按照纯福利的方式运行的。政府和企业负责建立并管理各种福利性服务机构,向居民和职工提供各种各样的福利性社会服务。职工和居民群众接受各种福利性服务，一般不用付费或只付较低的费用。但是从20世纪80年代开始的福利改革，尤其是90年代以来的改革强调在福利供应中引入市场机制。

第六章 社会政策的制定过程

一项社会政策的出台，除了有其客观的社会背景以外，政策决策者对问题的判断也是很重要的。面对复杂的客观因素，为了使社会政策具有更好的针对性，能更好的发挥作用，就需要有一系列的程序来保证在社会政策制定过程中的信息准确和决策正确，这也就使得社会政策的决策过程变得很复杂。

所谓社会政策的制定过程，是指社会政策的主体（政府）为了满足全体或者某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程。社会政策的制定是一个复杂的过程，其中包括了收集和分析社会需要和社会问题的信息，政策方案的设计、论证和试点，最终政策的通过和发布等一系列的步骤，并且在各个环节中都可能收到来自政府内部和外部各个方面的影响。

对于学习社会政策的学生来说，一方面需要了解社会政策决策的一般程序，以及在每个步骤上相应的规则和惯例，另一方面也需要了解影响社会政策的各种内部和外部的因素。

第一节  社会政策决策的内容和决策模式

一、社会政策决策的内容

所谓“决策”，是指制定政策的行动。而社会政策决策的内容，也就是指社会政策的制定过程中所要决定的事项。从根本上讲，社会政策是政府对人们的各种需要和各种社会问题的积极反应，因此，社会政策的决策的实质就是当社会具有一定需要或出现社会问题时，政府在是否采取相应的行动和如何采取行动方面作出决定。

1. 决策内容之一：是否采取政策行动

社会政策决策的首要内容之一就是面临一定的需要和社会问题时，政府是否采取相应的行动，也即决定是否制定、修改或取消一项或多项社会政策。

2. 决策内容之二：社会政策行动的受益者范围

在社会政策的制定过程中，决策者要根据社会需求情况和可以利用的资源的情况来决定某项社会政策行动的覆盖面，即受益者的范围。

3. 决策内容之三：福利水平的高低

福利水平是指社会政策项目中由政府财政或其他公共资金给付的平均水平，也即福利型项目受益者的平均收益程度。福利水平的高低也是受社会需要和政府财政资源共同影响的。

4. 决策内容之四：资源调动方式

    在制定社会政策过程中，一般应该将实施该项政策行动所需要的资源极其调动方式，即经费总量和经费来源也做出规划。有明确的经费来源是社会政策能够得到有效实施的重要保障。除了经费来源以外，在社会政策制定过程中常常还需要对完成该项社会任务所需要的人员和物资做出计划安排。

5. 决策内容之五：社会政策项目的运作方式

    在社会政策制定过程中，在资源调动方式确定后，还需要策划和确定该项任务具体的运作方式。所谓运作方式，是指一个社会项目的具体运行规则及实施方案。

二、社会政策的决策层次与决策模式

1、社会政策的决策层此

    在现实的社会政策制定过程中，所有这些决策的内容并非都是由一个机构来完成的，也不是通过一个过程就完成的，而是往往由不同层次的机构，在不同的过程中，以不同的方式来完成。

（1）宏观政策决策

    在宏观层次的政策制定是政治领导人在大政方针层次上的决策。它包括对社会政策基本目标、资源调动规模以及基本的制度模式等重大的问题做出决策。在这一层次上，对社会政策的价值分析比技术分析更重要。

（2）技术手段设计

社会政策能否有效实施，不仅取决于领导人的决心和资源保障情况，还取决于是否具备有效的技术手段。所谓社会政策的技术手段，是指一项社会政策行动在服务、管理、资源调动、费用控制等方面能够采用的技术及物质条件。从社会政策制定过程的开始阶段起就需要有技术手段的设计，需要通过严密而有效的技术手段来将宏观决策转化为具体可操作的方案。

技术手段设计一般是由技术专家来完成。相对于基本制度模式而言，技术设计居于从属性地位，并具有灵活可变的特点。一般说来，技术设计要遵循“简单化”的原则，即在其他条件不变的情况下，一向社会政策所需要的技术手段越简单越好，因为这意味着成本越低。但具体的技术手段的采用要根据基本体制的设计及其运行情况而定。在政策制定过程中可以通过技术手段去预防可能出现的问题。

（3）运行方案设计

所谓社会政策的运行方案，是指一向社会政策在具体运行过程的各个环节上所采用的具体操作方式。运行方案的设计是在宏观政策决策以后，在技术手段可行的范围内对上述各个方面做出有关的规定。运行方案设计一般有分两个层次，一是基本方案的设计，二是实施细则的规定。基本方案设计属于政策决策阶段应该完成的任务。而实施细则的制定一般属于政策实施阶段的任务，因为一般要根据在实施过程中具体地区和具体部门将面临的实际情况来制定具体的规定。

2、社会政策的决策模式

所谓社会政策的决策模式，是指在社会政策决策过程中的基本的决策体制、制定政策的基本程序和基本决策方法等方面的综合特征。

依其决策民主化程度的高低，社会政策的决策方式可以是从完全民主化决策到完全集中化决策两个极端之间众多不同的模式。完全民主化决策模式的基本方式是全面公决式的决策，即以“公投”来决定。另一个极端是完全的集中化决策，即只由少数人，甚至一个最高权力者来做出决策。民主型决策模式中人民群众可以以各种方式参与其中，并且能够对公共政策的制定起到实质性的影响。相反，集中型决策则是制定公共政策的权利被掌握在少数人手上，广大的人民群众或者难以有效参与，或者虽然参与，但对其过程和结果的影响不大。

民主型决策模式：

优点：在最大限度上使公共政策代表广大人民的利益和愿望，并且得到多数人拥护的政策在执行过程中也将更加顺利。  缺点：成本偏高，效率较低，有可能被少数人利用，少数人的利益有可能被忽略。

集中决策：

优点：成本低、效率高。  缺点：容易偏离真实的公共目标。

公共政策的决策模式与决策体制有很大的关系。决策体制一般可以分为行政主导体制与议会主导体制。议会主导体制下的决策模式更加民主化，而政府行政主导体制下则会更加集中化。

 第二节 社会政策决策的主要影响因素

一、影响社会政策决策的基本因素

1、社会政策的需求情况（必要条件）

2、政府和政党的目标

3、社会政策的预期效果

4、政府的财政能力（有重要的约束作用）

5、社会政策的成本（重要因素）

6、制度方案和技术条件（社会政策正常运行的重要条件）

二、社会政策的可行性

1、社会政策可行性的实质内容

从一般意义上看，社会政策可行性的实质内容主要是指社会政策所需要的条件能否被满足，能否达到预期目标，其手段是否合理，以及实施此项政策的后果能否被接受。更具体的分析，社会政策可行性的实质内容包含理了以几个方面：

（1）政策的可能性（减租减息）：在财务、技术、人员和组织方面在多大程度上具备合理的方式。

（2）政策的合理性：从政治、经济、文化等方面看，此项政策是不是最合理的方式。

（3）政策的有效性：此项政策在多大程度上能够达到预期的社会目标。

（4）政策的可接受性：实施此项政策的后果会带些新的问题，其结果对社会各方面的负面影响有多大，这些负面影响在多大程度上可以被公众、领导人和相关组织所接受或容忍。

    可行性是上述几个方面的综合效果。

2、社会政策可行性的主要方面

尽管社会政策只是政府在社会事务方面的行动，但其所需的条件和所产生的影响会超越狭义的社会领域，而与政府和社会的政治、经济和其他社会方面都密切相关。因此，社会政策的可行性可以分为：

（1）经济可行性

（2）政治可行性

（3）技术可行性

三、影响社会政策决策的其他因素

1、社会政策的信息系统

在现实的社会政策决策过程中仍经常出现信息不充分或信息不准确的情况。由于信息的不充分、不准确或不及时，常常影响社会政策的有效制定，并且常常是导致一项社会政策不成功的原因。

2、利益集团

3、公众舆论和大众传媒

4、领导人偏好和主管部门

5、突发事件

6、社会政策制定过程中的宣传与社会协商

第三节 社会政策制定过程的主要环节

一、确立社会政策议程

1、“社会政策议程”的基本含义

所谓“社会政策议程”，一般特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划。政府社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优先性安排，即哪些问题应该优先解决。从内容上看，社会政策议程包含了两层含义：一是政府在制定各项社会政策中的时间安排，二是决策过程的资源配置结构。从形式上看，政府社会政策的议程体现在政府各部门有关社会政策规划的文件中，同时也体现在其日常工作的安排中。

广义的社会政策议程概念除了政府的议程外，还包括公众的议程。从一般意义上讲，公众的议程是通过社会成员的广泛参与和讨论形成的相对的共识。从根本上讲，社会政策的公众议程代表大多数社会成员对问题的认识和态度。

2、社会政策议程产生的方式

一个社会问题能否进入社会政策的程序，最终要通过相应的政府议程来完成，但在政府议程的形成过程中又与公众议程有密切的关系。在社会政策的政府议程和公众议程的关系方面一般有两种模式：一种是公众议程先于政府议程，另一种是政府议程先于公众议程。

3、社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素

从客观事实上看：

（1）在社会成员中是否存在某种尚未得到满足的需要，或者某种社会问题是否真正存在，其严重性程度如何。

（2）上述情况是否被公众或政府清楚的认识。

（3）一定的社会结构影响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题的重视。

（4）政治体制影响着相关信息在体制内的传递速度和保真程度，以及在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反应的灵敏程度。

（5）官僚主义、工作懈怠等因素的影响。

从社会成员方面看：

各种不同类型的人员以各种不同的方式影响着社会需要和社会问题进入社会政策的议程：普通公民、政治家、研究者和专业人士、利益集团、大众传媒、知名人士、社会工作者。

二、社会政策的方案设计

1、基线调查

所谓基线调查，又称基础情况调查，是指在一项政策行动开始之前，就该行动所要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查。

意义：一方面是收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以便为项目设计提供基本的数据。另一方面是掌握在项目开始时所及区域中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行后某一时点的情况进行比较，以评估项目执行的效果。

2、初步设计方案

在项目初步方案的设计中，一般要解决以下一些问题：

（1）明确社会政策的目标，其中包括总体目标和具体行动的目标。

（2）明确可调动的资源。

（3）确定社会政策的基本体制、项目运行机制以及管理体系。

（4）应对社会政策的受益者及预期后果进行分析。

3、各种方案的比较和最优方案的初步选择

三、社会政策的可行性研究

1、可行性研究的一般内容

从内容上看，社会政策的可行性分析一般上从政治、经济和技术等方面进行深入的调查和分析。

2、可行性研究的方法特点

（1）实证性研究与规范性研究相结合。

（2）定量分析与定性分析相结合。

（3）民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合。

（4）多学科和多种具体方法的集合。

3、可行性研究的结果

    从结果上看，社会政策的可行性研究可能会否定、支持或有条件支持一项社会政策方案，或者是在多个社会政策方案中选择可行性最高的方案。

四、社会政策的试点

1、社会政策试点的含义与意义

含义：在社会政策制定过程中的“试点”，是指决策者为了验证社会政策方案的可行性，发现其存在的缺陷，而在正式实施该方案之前先在局部区域或组织内将社会政策的方案做实验性的实施，并在此过程中掌握有关社会政策实施过程及其效果的实际情况，以便为进一步的修改完善与正式实施做好准备。

意义：一是为了检验某项社会政策方案的可行性和效果；二是为了发现该方案存在的缺陷；三是为了发现该项社会政策方案的实施可能带来的社会后果。

2、社会政策试点的一般程序和要求

从程序上看，试点工作一般都包括选点、展开试点工作、试点工作的总结及效果评估等环节。

作为一种局部的社会实验，社会政策的试点应该按照科学的方法，在一种客观的、真实的环境中进行。

3、试点工作的评估结果

    大多数社会政策方案在经过试点评估后，需要根据试点的结果来进行一定的修改，然后进入下一个阶段。

五、社会政策方案的征求意见和修改

1、社会政策方案征求意见的必要性

社会政策的制定过程应该充分的考虑到社会各个方面的利益和意见。

2、社会政策方案征求意见的主要对象

（1）社会政策的对象

（2）社会政策的专业人员

（3）有关的政府部门

（4）社区及社会组织

（5）一般公众

3、社会政策征求意见的主要方式

（1）传统的发布文件的方式

（2）听证会

（3）座谈会

（4）向社会公开征求意见

4、社会政策初步方案的修改

    征求意见结束后，可根据征求意见的情况对社会政策方案进行进一步的修改和完善。

六、社会政策的审批与文本发布

1、社会政策的审批

所谓对社会政策的审批，就是将经过前面各个阶段而得到的社会政策方案交给最高决策层讨论，以决定是否批准实施的过程。研究社会政策的审批过程，一般要关注审批者、审批模式和审批程序等基本要素。

2、政策文本的发布

    一项社会政策经过决策者审批通过后，就将以一定的文本形式向外发布。

再次，社会政策行动需要比较复杂的组织过程。

最后，社会问题本身的复杂性。

第七章 社会政策的实施、评估与变动

第一节 社会政策实施过程

一、社会政策方案的实施细则

1、制定实施细则的主要方式

（1）对社会政策条文的解释

社会政策最初的文本可能是比较原则性的，因此需要通过政策执行者的解释后才能具体应用到实践中。对社会政策条文的解释包括语义解释和操作化解释两个方面。

对社会政策条文的解释过程体现了政策执行者在社会政策实施过程中的主动性。另一方面，对社会政策条文的解释过程也是一个政策决策者与政策实施者之间的互动过程。

（2）社会政策规划

所谓社会政策规划，是指为一项社会政策的实施设立具体的行动计划。

（3）政策行动的程序化

所谓社会政策行动方案的程序化，是指在实施社会政策的过程中，政策执行者根据一项社会政策行动的特点及相关的社会条件而编制社会政策行动的具体程序。

社会政策行动的程序化，尤其是对政策对象申请和受益过程的程序管理对社会政策行动的有效进行具有重要的作用，但同时也可能给政府行动带来负面的影响。

（4）附加规定

    社会政策进入具体实施阶段以后要面对大量复杂的问题，而许多具体的问题在政策制定阶段常常是被忽略的，因此在制定实施细则过程中政策执行者往往在最初政策文本的基础上再增加一些附加的规定。

2、社会政策实施细则的一般内容

（1）受益者资格及其认定方式

（2）对受益标准的具体规定

（3）对受益者及相关机构权利义务的具体规定

（4）其他配套政策及措施的设计和运行

二、社会政策项目的资金分配与服务传递

1、资金使用方案与分配比例

资金分配的问题是一个比较复杂的问题，其中既涉及技术方面的考虑，也涉及政策制定者的目标和价值选择。

2、服务传递方式

在社会福利项目中，有些是直接给受益者提供现金或实物保障，而另外一些则是通过一定的服务机构向受益者提供福利性的服务。但是，不论是那种类型的项目，都需要按照一定的程序和规则来提供相应的服务。

对服务传递方式的选择应该是社会政策实施过程中的重要内容之一。政府一般要根据具体情况，选择社会效果和效率两个方面组合最佳的方案。

三、社会政策实施过程中的宣传

1、社会政策实施过程中宣传的意义

（1）让广大社会成员了解社会政策的目标、原则及社会意义。

（2）使社会成员明确并主动承担自己在社会政策行动中应付的责任。

（3）使人们知道自己是否具备申请福利帮助的条件。

（4）使政府和社会福利机构的社会政策行动置于群众的监督之下，使整个社会政策行动过程的透明度增大。

2、社会政策实施中宣传的方式和角度

方式：（1）将政府社会政策文本及其实施细则及时公布于众。

（2）通过各种大众传播媒体对社会政策行动进行反复宣传。

（3）通过政府主管部门工作人员和专家学者对社会政策行动做出专业化的解释。

（4）印制和分发各种简明手册

（5）通过网络

角度：（1）以政策和机构为中心

（2）从服务对象的角度

第二节  社会政策行动的管理

一、社会政策行动管理的目标和原则

1、社会政策行动管理的基本目标

（1）使社会政策行动的社会效益最大化，最大限度达到社会政策主体所预期的政治和社会效果。

（2）提高社会政策行动的效率，使公共资金得到更加有效的利用。

2、社会政策行动管理的基本原则

社会效益和经济效率并重的原则

二、社会政策行动管理的层次与对象

1、社会政策行动管理的层次

（1）行政管理层次

（2）行业管理层次

（3）社会服务机构管理层次

2、社会政策行动管理的对象

（1）内部管理：对相关机构内部运行过程的管理。

（2）外部环境：对服务对象的管理。

三、社会政策管理的组织模式

1、社会政策的主管部门

一般说来，社会政策的各个方面都有对应的政府主管部门。

当代各国社会政策一般都依托于现有的科层制组织体系来组织实施。

2、跨部门的管理机构

当一项社会政策行动需要两个或两个以上的政府部门共同参与，就需要建立多部门的联合主管机构，并在此联合主管机构之下设立相应的办事机构或具体的执行机构。

3、社会政策项目的执行机构

社会政策的执行机构既可以是现有的组织机构，也可以组建新机构。

4、社会政策管理机构设置和人员编制

由于机构和人员本身要消耗一定的公共资源，因此政府在机构设置和人员编制方面往往比较谨慎。

四、社会政策的管理机制

1、政府管理体制

社会福利项目直接由政府机构管理

2、政府与民间组织的合作管理体制

政府只负责社会政策的宏观管理，而将社会政策实施中对机构内部活动的管理和对受益者的管理等大量具体的管理工作交给参与其中的民间组织。

3、单位管理体制与社区管理体制

单位管理体制：各类社会政策事务都交给企事业单位，由单位负责各类社会事务的管理。

社区管理体制：城乡社区组织直接管理或参与管理各类社会福利项目。

4、社会服务机构管理体制

各类独立的社会服务机构受政府的委托，在社会政策行动中担当一定的社会服务管理职能。

五、社会福利机构的人员配备与规章制度建设

1、社会福利机构的人员配备

社会福利机构的工作人员包括管理人员、技术人员和一般工作人员。合理的人员编制是高效率完成社会福利项目的重要保证，其中要求在人员的数量和结构上都要合理化。

2、社会福利机构的规章制度

从涉及的管理对象上看，社会福利机构的规章制度包含内部规章制度和外部规章制度两个方面。内部管理的规章制度主要是规范社会福利机构内部各个部门及工作人员的工作行为。社会福利机构外部环境的规章制度是指针对服务对象的规章制度。

3、福利管理中的漏洞问题

所谓“福利漏洞”，是指在社会政策实践中因管理不善而造成的社会福利资金流失和浪费。福利漏洞首先包括社会福利机构方面的漏洞，同时，福利漏洞还包括服务对象方面的漏洞。

第三节 社会政策的评估与变动

一、社会政策评估

1、社会政策评估的含义和重要性

（1）社会政策评估的含义

在社会政策过程中的评估工作包括两个层面的含义：一是指对政策方案的评估，二是指对社会政策具体行动及其效果的评估。本节指的是第二个层面的含义。

（2）社会政策评估的特点

①社会政策评估是有组织的行动

②社会政策评估具有科学性和客观性

③社会政策评估具有权威性

（3）社会政策评估的重要意义

①对社会政策的实施过程加以控制，防止其发展方向发生偏差。

②在政策实施过程中通过政策评估等方式对政策方案不断地加以检验。

③社会政策行动往往需要考虑更多的指标，并且常常还需要做出多角度的、定量与定性的分析才能较清楚地看到。

2、社会政策评估的基本要素

（1）社会政策评估的主体：评估行动的组织者和执行者

（2）社会政策评估的对象（客体）：被评估的社会政策行动

包括两个方面：政策方案本身和政策实施的行动

（3）社会政策评估的内容

包括三方面内容：社会政策方案是否合理、政策实施行动是否得力以及是否取得了预期的效果。

3、社会政策评估的标准

（1）行动标准：在社会政策评估中评判一项社会政策行动进展情况的标准。

（2）收效标准：是评判一项社会政策行动收效大小及质量高低的标准。

（3）效率标准：对一项社会政策行动效率的评判。

（4）事实标准：对社会政策实施过程及其收效中各种事实的评判与分析。

（5）价值标准：对社会政策行动及其收效进行价值判断时所依据的标准。

4、社会政策的评估方法与实施方式

（1）社会政策评估的常用方法

定性分析和定量分析

（2）社会政策评估的组织及实施方式

在评估工作中，评估者通过收集资料、整理和分析资料，得出评估结论，然后撰写评估报告。

二、社会政策的变动

1、导致社会政策变动的基本原因

（1）政策本身的原因

（2）政府方面的原因

（3）来自社会方面的原因

2、社会政策变动的方式

（1）社会政策的修订。社会政策的修订是指对有关政策做局部修改。

（2）社会政策的改革。我社会政策的改革是指对一项社会政策的基本框架和社会政策体系做出带有根本性的改变。

（3）社会政策的终止。社会政策的终止是指政策制定者根据一项社会政策运行中的实际情况而决定停止实施该项社会政策的行为。

第八章:社会政策的价值分析

第一节:社会政系的价值中立与价值关联

一、价值中立与价值关联

1、价值中立的基本含义

   韦伯赋予价值中立两层含义:①一但课题按价值相关的原则选定，研究者就必须把价值放在服从地位，而遵循事实材料所揭示的指导线索。②应把事实世界与价值世界、事实判断、“实际是什么”和“应该是什么”的命题区分开来，并把事实判断作为科学基础，而不能从事实判断推论出价值判断。

2、价值问题在社会科学中的意义

   这种价值关联性主要表现为三点:①在确定课题阶段，价值因素不可避免地要进入研究者挑选其专攻问题的选择过程，所以价值相关的原则首先是“选择的原则”。②即使在研究(解释)阶段也同样有价值参与，社会科学家在分析政治、经济、宗教、文化等行动时，都必须探讨行动背后隐藏的意义，也即探讨行动表现的价值。③在课题成果的应用阶段，应用的目的性、应用的利益考虑，更是与价值相关的。

总体上来看，对于社会科学的研究，韦伯既主张价值中立，也主张价值关联;不是把它们割裂，而是有机地结合在一起。

二、社会政策列与实践中的价值中的价值中立与价值关联

1、社会政策研究与实践中主张价值中立的倾向。

2、社会政策研与实践中主张价值关联的倾向。

3、社会政策研究与实践中价值中立与价值关联的结合。

第二节:社会政策中的价值争议

社会政策有关的价值争议主要表现在对公平与效率，自由与控制、个人与集体，以及人道主义与人权的价值立场和态度等方面。

一、公平与效率

1、公平与效率的基本含义

①公平即平等

②公平即公平自身

③公平即机会平等

2、公平与效率的价值取向对社会政策的影响

①重视社会公平的人总体上都会把公平作为优先考虑的政策目标。

②效率对社会政走向的影响也是显而易见的。对于那些追求效率的人来说，通过市场来配置和分配资源是最重要要的。

3、当代社会政策研究与实践中公平与效率的结合

尽管公平和效益是两种不同取向的价值，但他们不是截然对立的。在我国计划经济时代过分强调平等，结果出现绝对平均主义，对效率的损失很大。改革开放后，我国在经济政策社会政策中都强调效率，但又在不同程度上平等和共同富裕。近年来政府和公众都越来越重视公平和效率的结合，尤其是强调通过社会政策去体现社会公平。

二、自由与控制

1、自由与控制的基本含义

自由与控制是社会政策研究及实践中经常遇到的又一对价值理念，它们也会对社会政策研究及实践产生不同程度的影响。

作为自由的对立面，社会控制是与天生的自我约束不同的另一种对人的行为进行的约束的过程。

2、自由与控制的价值目标对社会政策的影响

极端的自由主义者高扬自由的旗帜而反对控制，他们不相信国家，认为如果排除国家的干涉，那么社会就可以自己控制自己。

三、个人与集体

1、个人(主义)与集体(主义)也是社会政策研究及实践中经常遇到的一对价值。

①集体主义者把自已看做是某个群体的组成部分。

②集体主义者拥有和其群体目标互相交叉的个人目标。

③集体主义者强调人们的社会行为应该遵从社会规范、职责和义务。

④在集体主义者方面，关系是最重要的。

2、个人主义与集体主义价值倾向对社会政策的影响

四、人道主义与人权

1、人道主义与人权的基本含义

人道主义有两个方面的含义:一个是作为世界观和历史观，一个是作为伦理原则和道德规范，这两方面既有联系又

有区别。人道主义包括下列内容：

（1）关注人是什么，探讨人的本质、人性和人格问题。

（2）关心人和社会、世界的关系问题强调以人为本，以人为中心，尊重人的尊严及地位。

（3）关心人的权利和价值，主张平等、自由和人的全面完善的发展。

（4）强调人性，特别强调人的理性是社会发展的动力，突出人的神圣使命。

人道主义主要有三个方面的含义：

第一，强调个人的自由权利和价值。

第二，主张人与人之间的互相平等互相尊重。

第三，宣扬博爱，主张人与人之间要互相帮助、有爱、关心、同情和团结。

人权是当代人道主义的重要组成部分，人权的四个主要因素

一是“人”包括一切社会成员；

二是“权利”指基本权利和自由；

三是人权包括应当拥有和实际享有的基本权利；

四是“基本权利”包括生存权、政治权利、经济社会文化权利和发展权；

五是人的权利受一定的物质文化条件的制约；

六是人群需要法律来保障，尽管当代社会对人权问题已经达成了一些共识和共同的行动。但迄今为止在法律上仍主要是属于国内法管辖的事项。

2、人道主义与人权观念现对社会政策的影响。

当代社会政策与人权保障密切相关，政府和社会要采取有效的政策措施，来保障社会成员的生存权和发展权，而举办社会保障和其他社会福利事业，正是体现政府的这种基本责任。

3、公民权观念的变化。

近年来，这种比较绝对的人权和公民观念发生了变化。近年来，这种比较绝对的人权和公民观念发生了变化。譬如米德即对马歇尔和迪斯马斯著作中的无条件的权利的概念进行了严厉地批评。认为公民权是与责任、义务和互惠等连在一起的。应努力避免以来福利。避免懒惰和越轨。对美国社会的最大挑战，不是贫穷、不平等或缺乏经济机会，而是不工作。为了的全部福利都要求解决这个问题

第三节:社会政策的意识形态类型

作为社会政策的意识形态，是是人们关于社会政策的价

值，态度，和理论体系的综合作社会政策的意识形态，是是人们关于社会政策的价值，态度，和理论体系的总和。

一、社会主义和社会民主主义

1、传统社会主义的社会福利理念

19世纪马克思主义的社会主义是在对资本主义的批判的基础的出生的。马克思和恩格斯运用唯物史观分析了资本主义的生产方式，发现资本主义生产力与生产关系之间存在着对抗性的名单。由于资本主义生产方式自身无法解决这一矛盾，因此资本主义的灭亡将是不可避免的。无产阶级将通过暴力革命等形式，推翻资产阶级的统治，用无产阶级专政或人民民主专政代替资产阶级专政，建设共产主义。社会主义福利观的核心是“按需分配”。

2、社会民主主义的福利思想

    社会民主主义本来与社会主义是一家。但100年来社会民主主义产生深刻的演变，已经从反制度的革命政党演变成为资本主题体制内温和的执政党。社会民主主义的基本观点可以概括如下：第一，世界观以多元主义为总体特征；第二，奋斗目标是：建立一个自由的新社会；第三，改良主义是改造社会的重要工具。在社会福利政策方面，社会民主主义是福利国家的积极支持者和建设者，认为资本主义导致的各种弊端（马克思所诊断出来的）可以通过国家对市场的干预得到缓解。正是在社会民主主义引导之下，英国首先建成了福利国家制度，而后扩展到其他西欧国家。这些国际建立起来以法定权威、公共资金、科层方向、普遍覆盖等为特征，提供给所有人口的、广泛的社会服务方案。

3、当代"新左派"的社会福利思想

在从左到右的各种意识形态类型中，社会主义和社会民主主义属于左派或中间偏左的派别。自20世纪79年代之后在社会主义阵营中又出现了新左派。提出国家必须做到以下四项:尽量减少干预市场，鼓励投资，保护资本积累和制造保护全民利益的形象。

二、自由主义与保守主义

1、自由主义与保守主义的基本含义

自由主义与保守主义是和社会主义与社会民主主义不同的意识形态。

2、自由主义的社会价值立场及其发展

自由主义是在资产阶级革命过程中形成发展起来的，他们都以个人主义、个人自由主义为核心，以建立维护资本主义私有制为目的，反对财物公有制，主张不干涉主义，实行放任主义，认为“管的最少的政府就是最好的政府”。20世纪初一批自由主义者对传统的自由主义做了一些修正。然而在20世纪70年代末80年代初，“里根经济学”和“撒切尔革命”又启动了新的一轮“新自由主义”浪潮。强调自由市场活力，更注重企业的利益和改革经济增长方式。

3、保守主义的价值立场及其发展

传统的保守主义是与资产阶级自由主义相对立的。他认为维护政治统治是必不可少的，尊重权威的统治是社会安宁的必要条件，要解决社会问题就得节制自由，不能拆旧换新，强行变革。

4、新右派的社会福利理念  对以福利国家为代表的国家福利制度采取激烈批判的态度

三、"第三条道路"

1、"第三条道路”理论产生的背景

第二次世界大战后60多年来西方资本主义国家经济相对迅速发展，政治上获得了相对稳定，社会面貌有了很大改观，但资本主义制度的本质并没有改变，资本主义的固有矛盾依然存在。而且不断的导致经济危机，生产过剩、财政危机、通货膨胀等。为了摆脱困境，资本主义国家不断进行自我调节。在社会民主主义和新自由主义都遇到了严重困难的情况下，一些学者和政治家提出了“第三条道路”的理论，力图从新的方向和解决资本主义面临的矛盾和再发展问题。他们在反思凯恩斯主义和新自由主义的基础上，提出了要使传统的社会民主主义与新自由主义相结合，扬利抑弊地采取兼顾国家与市场、供给和需求、公平和效率、权利和义务相平衡的原则，塑造新经济、构建新福利、推行新政策，谋求使资本主义获得再发展。

2、"第三条道路”学派政治经济理念的要点

在吉登斯看来所谓“第三条道路”指的是一种思维框架或政策制定框架，这个框架试图适应过去二三十年来这个翻天覆地的世界，超越老派的社会民主主义和新自由主义。其总的目标是帮助公民在全球化、个人生活的转变以及与自然的关系等重大的时代变革中找到自己的方向。其口号是“无责任既无权利”、“无民主既无权威”。

在政治方面“第三条道路”既不主张扩大政府，又不主张缩小政府，而是主张扩展公共领域的作用，提高行政管理效率及抗风险的能力，具有全球眼光等。

在经济方面主张建立新型的混合经济，在最大限度地利用市场的动力机制的同时，把公共利益作为一项重要的因素加以考虑，它既涉及到国际、国家和地方各层次上的调控与费调控之间的平衡，也涉及到社会生活中经济因素以非经济因素之间的平衡。

3、"第三条道路"学派社会福利理念的要点。

"第三条道路”对福利国家制度采取了辩证的态度。

"第三条道路”提出来责任和权利平衡的福利原则。

“第三条道路”提倡积极的福利。

"第三条道路"主张用"社会投资”国家取代”福利国家"。

4、"第三条道路"社会福利理念对社会政策实践的影响。

“第三条道路"的主张显然对西方国家的社会政策发生了影响。譬如20世纪90年代末英国工党上调后，相继把增加教育经费、培育开发人的潜能作为其新政策最优先考虑的领域。鼓励年轻失业者重新回到工作岗位，特设“从福利到工作”的预算用于技术培训。

总而言之：“第三条道路”学派已经形成了系统的社会福理论并付诸实践，但他们所开出的福利处方的效果到底如何仍需要未来的实践检验。

四、发展性社会福利

1、对剩余幸福利和制度性福利的超越

发展性社会福利理论这是与“第三条道路”不尽相同的理论，它提出通过鼓励采用主要不是关注提供社会服务而是关注提升穷人参与生产型经济的社会方案超越了这些争论。

2、发展性社会福利理论的基本观点

①社会发展和经济发展是密不可分的。

②社会福利可以为经济发展，直接做出贡献。

③经济发展应能给普通大众带来有形的好处。

④社会发展需要国家介入和公共支出。

3、发展性社会福利的实践策略

①人力资本投资计划。

②就业和自主创业计划。

③微型企业和小额贷款计划。

④以津贴补助工资的投资手段或者颁布最低工资或生计工资标准计划。

⑤资产积累计划。

⑥社会资本计划。

⑦消除妨碍经济参与的障碍并创造平等机会计划。

⑧使用有成本效益的介入，以及能够促进有效时间的证据为本方法。

第九章 社会政策的经济分析

第一节 社会政策的经济基础

国家或地区的社会政策发展首先取决于财富总量，这与经济发展水平密切相关；其次取决于在财富总量中能用做福利性分配的比例，而这是与经济发展模式密切相关的。所谓社会政策的经济基础，首先是指一个国家（或地区）在一定时期中的经济发展水平，其次是指一个国家的经济模式。

一、经济发展水平和社会政策水平的衡量标准

1、经济发展水平指标

一个国家或地区的社会政策发展首先取决于财富总量，这与经济发展水平密切相关；其次取决于在财富总量中能用做福利性分配的比例，而这是与经济发展模式密切相关的。对一个国家和地区经济发展的水平，可以从其规模和速度两个方面来进行测量。在相对规模指标中，最常用的是“人均GDP”指标。在经济发展速度方面，最常用的指标是“GDP年增长率”。

2、社会政策水平的测量指标

在社会政策研究中往往从各种不同的角度去测量社会政策的发展水平，而所有这些测量大致可以概括为投入测量、直接成果测量和收效测量等方面。

社会政策发展水平的测量角度

A.福利社会的投入指标        B.社会政策的直接成果      C.社会政策的收效

政府财政投入；政     每个方面具体的成果，如：  适龄青少年平均入

政府  府非财政性投入（      各类社会保障的覆盖面和   学率；

投入   如无偿的人力和物     平均保障水平；           人口平均受教育水

资调动）              公立学校数、教师数；     平；

                      公共医院数、床位数、医务  人口平均健康水平；

民间资金投入；民      人员数；                  贫困率、犯罪率等

民间  间人力投入（如志      社会福利院舍数及床位数；  降低的程度；

投入  愿者服务）；民间物     等等                      老年人、残疾人等

资投入(如民间物资                               特殊人口的生活

捐赠）                                          水平，等等

3、社会政策水平的评价标准

各种不同的评价指标具有不同的意义。

社会政策水平的评价指标及其意义

评价指标                                 评价的意义        

政府年度社会支出总量规模                   政府政策行动的总体规模

政府年度社会支出人均量                     社会政策的平均水平

政府年度社会支出占政府财政支出的比例       社会政策在政府公共政策

                                           体系中的相对重要程度

政府年度社会支出占GDP的比例               政府社会政策所调动的资源在

                                           全社会经济总量中所占的比例                                   

二、社会政策水平与经济发展水平的关系

1、对社会政策水平与经济发展水平关系的基本判断

（1）任何一种分配模式都是建立在一定财富总量基础上的，在其他条件不变的情况下，一个社会中生产出来的财富总量越多，可供政府用做福利性分配的数额也就越多。

（2）在一个社会所创造出来的财富总量中，只有一部分是通过社会政策的福利性机制来分配的，而其他都还要通过市场机制来进行分配，而福利性分配与市场性分配的比例与一个社会所生产的财富总额没有必然的联系。

2、影响社会政策发展的其他经济因素

（1）各国经济发展的基本条件的差异会影响到社会政策模式。

（2）各国的经济发展模式对社会政策产生着影响。

（3）经济体制也对社会政策体制和运行模式产生影响。

第二节 社会政策行动的效率

一、社会政策行动的效率问题

1、社会政策运行效率的概念和意义

要分析社会政策过程的效率，首先要分析社会政策过程中的投入和产出，及其与其他经济过程的不同。

社会政策效率的概念也是指社会政策行动中投入和产出的关系:如果一个社会政策行动过程的资源投入越小，或产出的社会效益越大，其效率就越高。

2、社会政策行动效率测量中的特殊性

（1）社会政策行动的产出难以用货币单位来衡量。

（2）各类社会政策行动之间的效率难以比较。1000万改了10个学校和盖了10各医院所产生的社会效益无法比较

（3）即使我们回到对同类社会政策行动的比较中，也会发现有很多的复杂情况。

二、提高社会政策行动效率的基本要求

1、在社会政策领域中重视效率问题。

2、建立和健全有效的公共管理体制。

3、采用各种方法对社会政策行动的效率进行测量和分析。

方法一、同类行动比较法

方法二、评估法

4、在社会政策行动中引入市场机制。

第三节 社会政策与经济运行：社会政策经济功能的微观分析

一、社会政策对生产过程的影响

1、社会政策对劳动力再生产的意义

在考虑到满足劳动力扩大再生产需要以及厂商应该为此负责的情况下，采用社会保障和其他福利服务的方式比简单的工资更具有经济合理性。

2、 社会政策应对生产过程中各种风险的意义

政府在全社会的范围内组织社会保险项目，以此为厂商和劳动者分担保险责任的方法是一种行之有效的方法。

3、社会政策与人力资本

在个人和厂商作为投资主体都存在缺陷的情况下，政府作为人力资本投资的主体的意义就凸显出来。首先，由于全社会的人力资本增大对整个国家或地区的经济发展、社会进步和国力的增强都有积极的意义，因此，政府应该代表全社会，运用全社会的资源进行人力资本投资。其次，政府向全社会的劳动者或潜在的劳动者提供教育培训和保健等各方面的服务，可以降低个人和家庭在人力资本投资方面的成本，使全社会人力资本投资率更高，最终所形成的人力资本总量更大。最后，政府投资于人力资本，可以使穷人也获得人力资本投资，从而使人力资本在所有劳动者中的分布更加均衡。

4、社会政策对劳动力价格和生产成本的

在一定的情况下它会导致劳动力价格和生产成本的提高，从而给生产过程带来负面影响。

二、社会政策在分配过程中的作用

1、初次分配与再分配

所谓初次分配，是指按照市场化的原则对社会产品进行的分配，其主要特点是按照人们对生产过程做出的贡献而进行的分配。

所谓再分配，是通过政府税收和社会政策来对已完成的初次分配实施再次分配。

2、社会政策在再分配过程中的作用

社会政策的再分配意义主要体现在政府的“税收——社会支出”过程中。

3、社会政策在再分配过程中作用的差异性分析

（1）从总量上分析，一般说来社会政策的总体水平与其再分配的功能成正相关。

（2）从结构上分析，社会政策的再分配意义体现在其资金筹集的途径和方式，以及社会服务项目及收益者选择等环节上。

三、社会政策对消费、投资和贸易的影响

1、社会政策对消费和储蓄的影响

概括起来看，社会政策对消费行为的影响表现在以下几个方面：

（1）社会政策行动中有很大一部分本身就属于消费行为。

（2）政府社会政策的再分配后果可以改变社会成员的有效需求状况。

（3）实施社会政策可以在许多方面改变人们对未来生活的风险感，从而改变人们的消费行为。

2、社会政策对贸易和投资的影响

（1）从贸易的角度看，在一个封闭的经济体系中，社会政策可能通过影响消费率而间接影响国内贸易的总量，但由于国内各地的社会政策体系一般具有较高的一致性，因而它对贸易的地区性和结构性差异影响不大。

（2）从投资的角度看，实施社会政策对投资的影响分为两个方面。在一个比较封闭的国内市场上，实施社会政策会影响人们的消费和储蓄行为，而消费水平和储蓄率的升降会直接影响到投资。但是，在经济全球化的背景下，一个国家国民经济中的消费、储蓄和投资都受到来自国际市场的影响。

（3）实施社会政策对贸易和投资也有积极的影响。

经济全球化对社会政策有何积极和消极影响？

从积极的方面看：发展中国家国际贸易和吸引外资能力等方面起到积极作用，同时经济全球化背景下的国际经济竞争也可能促进各国进一步重视采取更加积极的社会政策，使教育、健康等方面的社会服务得到更快的发展。

从消极的负面看：在激烈的国际经济竞争中，各国都可能通过降低福利水平和缩减社会支持来降低劳动力成本，以促进本国的出口贸易和吸引外资。其结果一方面是促使劳动力成本国家资本大量外流，导致这些国家失业率上升，另一方面是导致发展中国家社会福利水平进一步下降，甚至会损害劳动者基本的社会保护，并引发严重的社会和政治问题

第四节 社会政策与经济发展：社会政策经济功能的宏观分析

一、社会政策对经济发展的积极意义和消极影响

1、社会政策对经济发展的积极意义

（1）实施社会政策将有利于解决各种社会问题和保持社会稳定，从而给经济发展创造良好的政治和社会环境。

（2）社会政策以公平的价值为基础，可以营造集体主义的氛围，并促进社会整合，从而比较好地调动劳动者的积极性。

（3）通过实施公共教育、公共医疗卫生政策等积极的社会政策，促进全社会人力资本的增大，进而对长期经济发展产生深远的影响。

2、社会政策对经济发展可能的负面影响

（1）实施社会政策会消耗一定的经济资源，尤其是高福利的社会政策会消耗较多的经济资源，从而使国内投资率下降。

（2）高福利的社会政策会增大劳动力成本，从而给出口贸易和吸引外来投资带来不利影响。

（3）高福利的社会政策体系可能会降低劳动者面对竞争的压力，从而可能导致部分人努力工作的动机下降。

（4）高水平的福利供给合不合理的社会福利制度可能会在不同程度上造成部分社会成员对国家福利的依赖，从而使上述负面影响进一步加剧，形成恶性循环。

二、经济发展前提下社会政策的两种模式选择

1、经济导向型模式

基本倾向是强调通过发展经济去满足人民群众的各种需要，并解决各种社会问题。

主张通过发展经济去解决各种社会问题，反对扩大福利供给。

2、福利导向型模式

基本倾向是认为单靠经济增长难以解决各种社会问题。

基本理念是，从人类发展和社会进步的角度看，平等、福利和社会保护的价值高于经济增长的价值。

3、两种模式的实例分析

下面以处理失业问题为例，分析这两种模式在政策思路上的差异。

经济导向性模式

福利导向性模式

两种模式在处理失业问题上的差异

三、发展型社会政策模式

发展型社会政策模式的基本原则：

1、社会政策应该关注经济发展。

2、社会政策可以与市场机制和经济政策相互融合。

3、社会政策的重点领域。

第十章 社会政策的政治与社会分析

第一节 社会政策的政治分析

一、社会政策的政治功能

所谓社会政策的政治功能，主要是指社会政策在一个国家的政治行动中可能发挥的作用和对政治过程产生的影响。

1、社会政策与政治制度和政府合法性

现代国家政治制度和政府合法性有两个重要的基石：一是民主，二是民本。而社会政策是构建这两个基石的重要内容。一方面，社会政策是现代民主国家的重要行动内容是调动民众参与政治过程的重要途径，也是民众评价和选择国家政治制度和政府的重要标准。另一方面，也是更重要的，国家要通过社会政策去实现其民本的目标和价值。

2、社会政策与社会稳定

社会稳定，简单说就是保持正常社会生活秩序，避免大规模的社会冲突。

制定和实施社会政策对维护社会稳定的机制在于：首先，通过制定和实施社会政策可以有效地保障和改善民生，从而消除产生社会不稳定的最基本的社会根源。

其次，通过制定和实施社会政策可以缩小社会分化和社会不平等，缓解社会各阶层之间的利益冲突，并解决各种社会问题，从而为社会稳定创造必要的条件。

再有，通过制定和实施社会政策可以为促进经济发展和提高人民生活质量奠定重要的社会基础，从而提高社会整合，进而增强政府在社会中的凝聚力，并提高民众对政府和政治制度的认可和拥护的程度。

3、社会政策在达到政党政治目标中的作用

社会政策与政党实现其政治目标之间的这种关系具有正反两个方面的意义。从积极的方面看，社会政策的这种政治功能促使各个政党尤其是执政党重视社会政策，从而对社会政策的发展起到积极的作用。但另一方面，在多党选举制度下，社会政策往往会被置于政党的先进目标之下。在其他条件相同的情况下，那些对本党选举成功有直接意义的社会政策行动会受到优先的考虑，而那些人数较少、在政治和社会活动中相对弱势、对选举影响不大的群体在其社会政策中也可能会受到忽略。

二、社会政策与政治体制和公民权利

1、政治体制与社会政策的关系

在当代民主政治制度下，政府应该是全社会利益的代表，政府的社会政策行为是其应尽的职责，并且政府的社会政策计划应该代表人民的意愿，应该是公开、公平的，并接受全社会的监督。

2、社会政策与政治民主化的相互影响

首先民主政治是当代社会政策的重要政治基础，因此大力推进政治民主化是发展社会政策的重要的政治条件，对发展中国家来说更是如此。 

其次，当代各国的民主体制都对社会政策的发展起到了积极的作用，但同时也都还存在缺陷，需要进一步完善。

再次，仅靠民主政治并不能保证一个国家达到高水平的社会政策体系，除了民主政治以外，社会政策还受到其他各种政治因素的影响。最后，不同的政治体制与社会政策之间存在着复杂的关系，对此问题需要根据各国不同的历史、文化和其他各方面的具体情况而做出具体的分析。（南非民主政治，民主了吗？）

3、社会政策与公民的权利和义务

当代社会政策另一个重要的政治含义，是国家向国民提供社会福利服务的行动基于民众基本的社会权利，是国家保护公民基本人权的重要内容。从政治的角度看，当代社会的人权不仅需要通过国家的立法来加以确认，而且需要通过政府在社会政策等方面的行动来加以具体的保障。

三、社会政策与国家和社会的关系

1、关于国家性质的理论

一是“阶级国家”理论、二是“战争国家”理论、三是“福利国家”理论、四是“经济国家”理论

2、国家在社会福利制度中的角色

概括为以下几种基本的理论观点：

一是经典马克思主义的基本视角，认为在资本主义制度下，国家代表着资产阶级的根本利益，它不会主动地为无产阶级和劳动人民的利益着想。

二是社会民主主义的基本视角，认为国家是全社会利益的代表，政府是在社会民主的基础上通过选举而产生的，国家的基本职能是为民众提供社会福利服务，已解决贫困、失业、愚昧等社会问题，并通过再分配而实现社会公平、平等和大众福利的“社会主义”目标。

三是新自由主义视角，认为国家干预社会福利事务由几大基本的缺陷，一是导致低效率，二是破坏个人选择的自由，三是降低了个人、家庭和社区在社会福利事务上的责任。

四是“第三条道路”等学派的观点，他们在此问题上的基本理论立场是介于上述社会民主主义和新自由主义之间，主张国家在社会政策体系中承担最主要和最基本的责任，但同时反对完全依赖国家，鼓励各类社会组织和个人在社会政策行动中发挥更大的作用。

3、在社会政策领域 国家与社会组织关系

对此问题有各种各样的理论概括：

一是认为社会组织可以参与，甚至被纳入国家的政治及公共行政体系中，成为整个“福利国家”体系中的一部分，并在其社会政策体系中扮演一定的角色。

二是认为社会组织可以是对国家的一种制衡和对抗的力量，从而约束国家的不合理行为，保护公民的自由权利。

三是认为社会组织与国家可以相互合作与功能互补。

4、社会福利水平与政府社会、经济功能的关系

在其他因素相同的情况下，一个国家社会福利水平的高低一般会由其国家社会、经济功能所决定。

四、社会政策与利益集团

1、利益集团及其与社会政策的关系

社会中的各个利益集团之所以会非常关注社会政策，并且经常采取各种方式影响政府社会政策的制定，其根本的原因是几乎每项社会政策都会在不同程度上对各个利益集团的利益产生正面或负面的影响，但是单个的社会成员在政府庞大的社会政策决策机构面前往往是无能为力的，因此需要通过群体组织的力量来反映他们的利益诉求。

2、利益集团 对社会政策的影响

（1）在最简单的程度上，利益集团是临时性的集体性活动。。

（2）在中等程度上，利益集团可能具有某种长期组织形式和集团活动。

（3）利益集团影响社会政策活动的最高程度是采取政治性的行动和长期性的文化和意识形态行动，以从根本上改变政府的社会政策方向和整个社会在社会政策方面的基本理念。

3、利益集团对社会政策影响的后果

（1）使政府及时意识到某些群体的利益和某些社会问题的存在，因而及时纠正在社会政策制定过程中的偏差。

（2）使政府的社会政策偏向力量比较强大的利益集团，从而使社会政策在不同程度上偏离公共目标。

五、社会政策 制定过程中的公民参与。

1、公民参与的含义

所谓“公民参与”，是指一个国家的公民以各种方式直接或间接地参与到社会政策行动之中。

2、公民参与的意义

（1）对公民来说，参与体现公民的主体地位以及公民在当代社会中所具有的基本的政治和社会权利。

（2）对政府来说，公民的广泛参与也是其社会政策能够合理制定并有效实施的基本条件。

3、公民参与的方式

政治参与、意见参与、社会行动参与和资源投入等不同层次的方式。

4、影响公民参与的因素

（1）公民的参与机会与参与意识直接影响着他们实际的参与活动。

（2）公民对社会政策行动的参与还受许多社会因素的影响。

（3）一个国家的法律体系是公民参与的基础。

第二节 社会政策的社会分析

一、不同社会学理论视角下的社会政策

1、功能主义的  社会政策分析视角

当代社会政策研究中的功能主义视角泛指所有在对社会政策和社会福利进行解释时持功能主义基本立场的理论。功能主义关于社会政策的基本立场是，社会福利是社会的功能需要，在现代工业化国家中由国家来承担社会福利事务是社会整合和社会发展的功能需要。

2、冲突学派的 社会政策分析视角

当代社会学中的冲突学派持与功能主义不同的理论范式。在对社会政策的理论研究中，冲突学派的基本视角是强调在社会政策行动中各群体之间的利益和价值的冲突，认为社会政策的过程是各个利益集团协商和妥协的结果。

3、性别视角的 社会政策分析

这种视角被称为“女性主义”或“社会性别”的社会政策理论。性别视角的社会政策分析包含了各种各样具体的理论观点和方法，其共同点是从性别差异的角度看社会福利，并且主要是持批判的眼光。概括起来看，性别视角的社会政策理论的基本观点是：当代社会中女性受到男性的剥削，而现存的社会福利制度是有利于男性的。

二、社会政策与社会阶层结构

1、社会阶层结构和社会群体间利益关系对 社会政策的影响

在当代社会中一些大的利益集团不仅通过现实的政治和经济活动而直接影响政府的社会政策决策，而且还通过影响大众传媒、学术活动和文化艺术等方面影响一个社会的意识形态和人们的价值观念，从而对政府的社会政策产生更加深远的影响。

2、社会政策在调节社会利益冲突和缓和社会不平等中的作用

社会政策具有通过再分配功能而调节社会中各个阶级，阶层和群体之间利益关系，促进社会平等的作用。

三、社会政策与家庭、社区和组织

1、在现代社会中，家庭功能与社会政策的关系

（1）家庭的福利保障功能与社会政策行动之间存在着此消彼长的关系。

（2）家庭可以在当代社会政策体系中发挥多层次的重要作用。

2、当代社区发展与 社会政策的关系

   社区在社会政策行动中的作用可以表现在两个层次：一是社区自身以自治的方式向居民提供必要的服务；

二是社区参与到政府的社会政策行动之中，并在其中发挥重要的作用。

3、当代社会组织与 社会政策的关系

社会政策的制定和实施与社会的组织化程度和社会组织方式有密切的关系。

四、社会政策与社会发展

1、社会政策与社会问题

社会问题都可以通过社会政策加以解决，或者说社会政策是解决社会问题的重要手段之一。

2、社会政策与社会生活质量

一个国家的社会政策对个人和社会的生活质量会产生很大的影响（军国主义政策）。

3、社会政策与人类发展

新的人类发展视角强调以人为中心的发展观，强调经济与社会发展要围绕着满足人的各种需要，提高人的生活质量，并解决人类社会所面临的各种问题。在这种新的发展模式中，社会政策将具有重要的作用。

对于各国的决策者来说，首先需要将新的人类发展和人类安全的理念作为其决策的基本导向，其次需要通过合理的社会政策行动去促进人类发展。

第十一章、经济全球化背景下的社会政策

第一节、经济全球化与社会政策

一、经济全球化及其与社会政策的关系

经济全球化是一个用的相当广泛而又充满争议的词，需要理解经济全球化与社会政策之间的关系，首先必须对经济全球化的含义作一界定。

1、经济全球化的含义

经济全球化指的是使世界各地经济运行逐渐融为一体的进程。

2、经济全球化与社会政策之间的关系

①随着资本主义占据世界经济的统治地位，经济全球化导致社会政策的倒退。

②经济全球化不过是一种外生性的力量，对各国的社会政策影响不大。

③经济全球化对福利国家产生了影响，但影响和作用却受到了各国政治形式和国家政策的制约。

④福利国家去推动了全球化，又限制着全球化的未来走向。

全球化和社会政策之间的关系不是单向的，而是双向的。两者相互影响，相互作用。

二、经济全球化对社会政策发展的影响

经济全球化对于政策发展的影响主要表现在三个方面

①全球化限制了本国社会政策的选择空间

②全球化促进了政策学习，促进了各国社会政策安排趋同。

③全球化导致了社会政策的超国家

第二节、国际组织在社会政策中的作用

一、国际组织与社会政策治理

随着全球化的推进国际组织和超国家的机构在社会政策领域的影响越来越大。

国际组织越来越多的进入各国社会政策过程中影响各国社会政策的发展。

国际组织影响各国社会政策的方式

①作为对话、切磋平台，促使相关国家将某个特定的社会政策议题签订协定、公约或制订共同的社会政策行动方案。

②作为特定项目的出资方，在贷款或财政援助协定中增加与社会政策相关的条款以此作为获得援助的条件。

③利用自身的特殊身份，在一些重大议题上表达自己的立场或者提供相关的技术支持，从而影响各国社会政策的发展。

二、主要国际组织的社会政策行动。

目前影响较大的主要有世界银行、世界货币基金组织和国际劳工组织。

1、世界银行，世界银行主张补缺型福利政府只作为最后一道安全网。

与这种福利主张相对应、反贫困、社会安全网、养老金改革是世界银行重点倡导和支持的三大政策领域。

三大支柱养老金模式在许多国家推行后，对低收入阶层的冲击特别大，该模式也因此受到了广泛的批评。

2、国际货币基金组织

其宗旨:是促进各国之间的经济合作、维护全球金融稳定，促进全球经济增长。

职能:

①促进各国就国际货币问题进行磋商，合作。

②促进国际贸易的发展以促进就业经济发展和减贫。

③促进各国汇率稳定。

④通过给成员国提供外汇借款帮助其实现支付平衡。

3、国际劳工组织

宗旨:

①确定国际劳工标准，保障人们享有国际公认的劳动权，包括组织工会的权利、集体谈判权，强禁止强制劳动，禁止使用童工，禁止就业歧视等。

②就业促进，包括就业技能培训、促进企业可持续发展等。

③社会保护，包括社会保障，改善劳动条件、安全与卫生，保护流动劳动力的权益，防御艾滋病，善待家务劳动者，就业保护，推进性别平等和体面就业等。

④社会对话，推动雇主代表，雇员代表以及政府代表三方治理

随着各类国际组织越来越多的介入各国社会发展和社会福利事务，社会政策已不再完全是一个国家内部事务，而是越来越多的受到来自外部各类组织的影响。

第三节:全球化背景下的社会政策议题

一、社会政策与 经济竞争力

在经济全球化背景下一个国家的发展繁荣与该国的国际经济竞争力更紧密联系在一起。

社会政策与经济竞争力之间存在的五种关系

①经济竞争力与社会政策水平水火不相容，社会政策水平越高，经济竞争力越弱（越南）。

②经济竞争力与社会政策相辅相成，政策有利于增强国家的竞争力。

③经济竞争力与社会政策无关，社会政策对经济竞争力没有影响。

④社会政策对经济竞争力有利也有弊，不能一概而论。

⑤社会政策是否影响经济竞争力取决于该国的经济、社会、政治制度，以及该国在世界经济中的地位。

二、社会倾销与劳工权益

社会倾销指的是将劳工标准较低的国家生产的商品出口到劳工标准较高的国家的行为。

国际社会对社会倾销尚未达成广泛的政策共识，但对于一些面临类似挑战的国家来说，区域性的社会政策趋同是防止彼此间恶性竞争的有效方式。

三、劳动力跨国流动与 社会政策跨国协作

主要分为两类:一类是国际移民，包括工作移民、永久移民等。另一类是外派劳动力。

①福利移民

福利移民指的是低层次劳动力向福利水平较高的国家或地区迁移的现象。

发达国家往往充分利用其移民政策发挥其高福利的优势，有选择的吸引能给本国带来福利的优质移民（吸引人才），排斥可能被本国带来包袱的潜在移民申请者。

②外派劳动力

外派劳动力，国企业派驻到另一个国家工作的员工。

外派劳动力需要参加本国的税保险又要参加派出国的税保险，由此导致双重缴纳社会保险费的现象，不仅加重了劳动者的负担也加重了企业的经营成本。

第十二章:社会保障政策

第一节:社会保障政策概述

一、社会保障的含义和功能

1、社会保障的基本含义

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统，是国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排，是各个利益集团相互博弈的结果（养老金）。在我国，官方和学术界对社会保障均作宽泛的理解，大体接近西方发达国家的社会福利。其基本含义：

①社会保障的主体是国家或政府，同时也要动员全体的社会力量。

②社会保障需要通过国家立法强制实施，是现代国家中的重要制度。

③社会保障的对象是对全体社会成员。

④社会保障通过国民收入的分配和再分配来实施，目标是化解风险，保障公民的基本生活需求，目的是维护社会稳定，促进社会发展。

2、社会保障的基本功能

①保障基本需求的功能

②维护社会稳定的功能

③促进社会发展的功能

④调节利益关系的功能

二、社会保障制度的历史发展

1、发达国家的社会保障制

①现在社保制度起源于德国（19世纪80年代）。

②其后的几十年中，西方发达国家相继建立社保制度。20世纪50年代出现以高福利为特征的“福利国家”。

③一九七三年石油危机后资本主义经济陷入滞胀的困境，福利国家面临财政负担过重，劳动成本上升，国际竞争力下降，浪费严重，效率低下的问题。在新自由主义的影响下各国政府不得不进行以市场化和私有化为取向的调整和改革。

④20世纪90年代后，西方福利国家掀起了新一轮的福利改革浪潮。走所谓“第三条道路”。如新工党上台后从重视救济转向重视促进就业，强调人力资源的投资和开发。1998年工党政府的“国家就业运动”计划被人称为“布莱尔新政”。新政的主要目标是让25万长期失业的青年重新就业。“第三条道路”取得了较好的效果，并在理论和实践领域产生了广泛的影响。

2、发展中国家的社会保障制度

①在发展中国家，起初由非正式组织参与慈善事业，个别企业建立互助互济组织，遭受工伤事故的工人给予救济，少数国家也有官方救济制度。

②但大多数发展中国家二战后才有社会保险立法。

③从七十年代开始发展中国家社会保险机构和保险范围逐渐扩大。

第二节:当代是保障体系的内容和形式

一、当代社会保障的主要内容

①老年社会保障

②失业社会保障

③疾病和职业伤残社会保障

④反贫困社会保障

⑤针对各类群体的专门的保障

二、当代社会保障的基本形式

一是社会保险 社会保险是以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的一种生活保障政策．它强调受保障者权利与义务相结合，采取的是受益者与雇用单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会稳定。社会保险的项目一般包括养老、医疗、失业、工伤和生育等。

二是社会救助  社会救助是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物救济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。社会救助的外延，包括贫困救助、灾害救助及其他针对社会弱势群体的扶助措施。

 三是社会福利 社会福利的含义有广义和狭义之分，广义的社会福利是广义的社会保障的同义语，是国家和社会对全体社会成员提供的全部物质和文化生活的保障，除了包括社会保险、社会救助外还包括其他旨在改善和提高国民生活质量的物质福利，以及全部公共的文化、教育、卫生、体育设施和服务；狭义的社会福利作为社会保障的从属概念，是指国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使生活质量不断得到改善的一种社会政策。在所有的社会福利服务项目中有一部分起着为社会成员提供基本社会保障的作用，所以被纳入社会保障的范畴。

这类项目的基本目标一般旨在保障社会成员基本的物质生活和基本服务的需要。其特点是：（1）社会福利项目是为全体社会成员或某类群体中的全体社会成员共同受益；（2）一般是平均分配或按接受者的实际需要而分配；（3）社会福利收益无需以先期的贡献为条件；（4）一般不是针对个人的特殊困难，而是为整个社会或整个群体提供基本保障，因此没有复杂的申请和审批手续，也不需要受益者提供收入或资产证明。

第三节:我国社保障制度的改革与发展

一、改革开放前的社会保障制度

20世纪50年代初开展我国逐步建立社会保障制度，1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》后在伤亡抚恤、公费医疗、退休待遇、社会救济、失业救济、职工福利等方面做了规定，初步建立起了以社会保险、社会救助、社会福利为主社会保障制度。文革结束后把在文革期间被破坏的社会保障制度恢复起来。

②在社会救济方面，在农村主要进行灾害统计，防灾备荒和难民救济工作，在城市对城市贫民进行救济。

③文化大革命结束后又颁布了一系列的法律法规。

二、改革开放后我国社会保障制度的改革

1、社会保障制度改革的背景和目标

①中国社会保障制度改革在20世纪80年代初由经济体制改革所驱动。

②20世纪80年代社会保障改革的主要内容是国有企业的劳动力保险制度，目的是解决经济体制改革所带来的制度协调问题。

③进入90年代，社会保障制度进入了一个新阶段。由于计划经济时期形成的社会保障制度已经严重不适应新的市场经济体制和新的经济发展，因此需要更为彻底的改革社会保障制度改革的目标着眼于建立长期性的新型生活保障制度，形成适应社会主义市场经济体制的养老、失业、医疗、工伤等社会保险以及社会福利、社会救助和优抚事业有机结合的、具有中国特色的社会保障体系逐步形成覆盖范围广、社会化程度高、资金来源的渠道多样、待遇合理、管理体制统一协调的生活保障事业新格局。

2、社会保障制度改革的主要内容

①养老保险改革

②医疗保险改革

③失业保险改革

④工伤保险改革

⑤社会救助改革

三、我国社会保险制度的现实状况和未来发展

1、我国社会保障制度的现实状况

经过多年的努力，探索，我国保障制度改革取得了重大成就

①由政府主导，多元主体共担责任的现代社会保障制度体系基本形成。

②社会保障覆盖面显著扩大，养老和医疗两项主要的社会保障制度基本上实现了制度全覆盖。

③社会保障法治化取得进展。

2、我国社会保障制度目前的问题

①社会保障体系呈碎片化状态

②多层次社会保障制度尚未形成

③养老保险个人账户空帐问题突出

④延迟退休年龄问题

⑤社会保障管理水平有待提高

3、我国社会保障制度未来发展方向

根据中共十八大和十八届三中全会的要求，未来我国社会保障制度发展的基本方向是建立更加公平，可持续的社会保障制度。

①要坚持全覆盖，保基本，多层次，可持续方针，以增强公平性，适应流动性，保证可持续性为重点全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

②要推进机关事业单位养老保险制度改革，整合基本医疗保险制度和继续完善城乡居民基本养老保险制度。

③在社会福利制度方面，要以扶老，助残，救孤，济困为重点逐步扩展社会福利，社会保障范围，建立健全养老服务体系，鼓励居家养老，扩展社区养老服务功能，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，提高国民福利水平。

④在社会救助方面要推进城乡最低生活保障制度统筹发展，还要健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。要健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。

第十三章:公共卫生和医疗服务政策

第一节:医疗卫生政策概述

一、健康问题在当代社会的重要性

世界卫生组织认为健康不仅是没有病痛，而是一种生理的，心理的，社会的和精神层面的完好状态。

在当今社会中，健康已经被认为是一种社会权利。

人人享有卫生保健，不仅是一项理想而且是一项行动的原则。

二、医疗卫生政策与健康的关系

人的健康状况受到基因遗传、性别，年龄等生物因素的影响，更受到到卫生保健和医疗服务的影响。工业化社会以来随着医院的迅猛发展，医疗卫生服务的普及程度大大提高，医疗卫生服务对民众健康的影响，大大增强。

然而随着现代医疗技术水平的发展医疗服务的价格也不断攀升。因此在现代医疗卫生服务快速发展的背景下，要求政府制定和实施医疗卫生政策，以公平合理的配置社会医疗卫生资源，确保医疗卫生服务的公平性。概况来说国家介入医疗卫生领域有三个方面的重要性：

①保证公共卫生服务的供应，不能单纯靠市场机制。尤其是在全球化时代，非典、冠状病毒感染的肺炎必须依靠由政府建立庞大的和有效的公共卫生和疾病控制体系。

②保证医疗服务的可及性，防止国民因病致贫。

③纠正医疗卫生服务领域的市场失灵

三、医疗卫生政策的定义和基本目标

1、医疗卫生政策的定义

医疗卫生政策是政府通过配置医疗卫生资源，以预防疾病，促进，保护或恢复国民的健康为目标而采取的一系列规定和行动的总称。

2、医疗卫生政策的基本目标

①通过降低死亡率和发病率提高国民的健康状况

②保护公民免于因健康问题，带来的经济风险

③满足公民的健康需求。

四、当代各国医疗卫生政策的基本内容

各国政府在医疗卫生方面的干预范围和程度不同，因此各国公共医疗卫生政策的内容也有差异。

1、公共卫生政策的基本内容

①提供面向全部社会成员或部分人口的预防性卫生服务

②大众健康教育

③改善卫生环境

2、医疗服务政策的基本内容

①医疗服务等筹资政策

②规制医疗服务提供者的政策

3、针对专门人群的医疗卫生政策

包括六类:

①妇幼保健政策

②老年卫生保健

③残疾人医疗康复事业

④针对低收入群体和其他一些特殊困难群体的医疗卫生政策

⑤农民工等流动人口卫生工作

⑥针对精神病人的卫生服务

第二节:中国公共卫生体系及相关政策

一、改革开放以前的中国公共卫生政策体系

 一、改革开放以前的中国公共卫生政策体系

1、城市公共卫生体系及相关政策

在计划经济时代，城市的公共卫生体系是比较完备的。这个体系的核心是以省、地、市三级卫生防疫为主的卫生防疫体系。部门、系统的防疫站、口岸边境检疫站、专科的防治所（结核病、麻风病等）单位卫生室，居委会群防站、红十字会等。

2、农村公共卫生体系及相关政策

这个时期是以县级医疗卫生机构为中心，由县医院、卫生防疫站、妇幼保健站，乡卫生院和村卫生所构成一个较完整的医疗预防网络。注重农村卫生人员的培养，形成了以赤脚医生、卫生员和接生员为主体的农村卫生队伍。

在计划经济时代，城市的公共卫生体系是比较完备的。这个体系的核心是以三级卫生防疫为主的卫生防疫体系。

二、二十世纪八十到九十年代中国城乡公共卫生服务体系的改革与变化

1、改革的基本方向

在计划经济向市场经济转型的大背景下，我国的城乡公共卫生服务体系也进行了以市场为导向的改革。以市场为导向，其目标是希望通过市场化方式刺激公共卫生服务机构提高效率，通过创收而获得经费补偿，减少对财政拨款的依赖，改善效率低下的局面。

2、城市公共卫生服务体制的改革

城市公共卫生体制的改革在财政拨款不多，国家投入不足以支持的情况下，为了缓解卫生机构的经济困难，政府放宽了政策，允许卫生防疫等医疗卫生机构开展有偿服务。

3、农村公共卫生体制的变化

由于国家对农村卫生事业缺乏足够的重视，对农村卫生事业的投入严重不足，政府在农村公共卫生领域的作用逐渐式微，再改善农村的卫生条件方面没有发挥应有的作用

三、新医改与城乡公共卫生服务体系

鉴于前一段改革出现的问题，2009年中共中央国务院发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》全面启动了新一轮医改工作。新医改确立了几个原则

1、新医改的方向

①确立了公益性原则

②明确了基本卫生服务均等化的原则

③强化政府责任和投入

2、进入新世纪以来我国公共卫生领域取得的成就

①普遍建立比较完善的公共卫生服务体系，提高了公共卫生服务和应急救治处理能力。

②实施了国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务专项。

③农村卫生状况有显著改善。

四、当前我国公共卫生领域存在的主要问题

①公共卫生投入依然偏低，轻预防重医疗的问题并未从根本上解决。

②城乡公共卫生资源仍存在较大差距，基本卫生服务均等化仍任重道远。

③基层医疗卫生机构能力建设滞后，基本卫生服务难以下沉到基层。

五、我国公共卫生政策未来发展方向

①落实政府责任

②应该合理制定公共卫生规划，合理配置公共卫生资源，推进基本卫生服务的均等化。

第三节:现阶段中国医疗服务体系与公共医疗服务政策

一、改革前的城乡医疗服务体系

1、计划经济体制下的城市公共医疗体系

我国在计划经济体制下形成了依托公有制和计划经济体制的、较为完整的城市公共医疗服务体系。

2、计划经济体制下的农村合作医疗制度

合作医疗制度使广大农村居民能够享有最基本的初级卫生保健，对保障广大农村居民的健康发挥了积极的作用。

二、市场化改革与城乡医疗服务体系的变化

1、城市公共医疗服务体制改革

为了破除体制僵化的弊端，二十世纪八十年代以来，政府对医疗机构进行了市场化和社会化改革。

主要表现在四个方面:

①放松政府对医疗机构的直接管理，使医疗机构逐步变成独立经营的实体。

②发展医疗服务市场，促使医疗服务机构通过为居民提供医疗服务而获得经济补偿，由此降低对政府财政的依赖。

③单位附属医院社会化，将各个单位内部的医疗服务机构改为面向全社会的社会化医疗服务机构，提升医疗服务资源的可及性。

④允许各类组织和私人投资，建立医疗服务机构，增大全社会的医疗服务供应。

2、农村医疗服务体系的变化

二十世纪八十年代初农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济解体，建立在集体经济基础上的合作医疗体制也随之解体。

政府在此时没有采取积极的措施组织合作医疗的解体，并且在合作医疗解体后也没有采取其他行动来建立新的公共医疗服务体制，而是逐步退出农村医疗服务领域，不再承担保证医疗服务的可及性的责任。

三、新医改与城乡医疗服务的统筹发展

1、新医改确立的基本方向

新医改确立的基本方向可以归结为以下几个方面：

一是强调普惠性。改革的目标是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，人人享有基本卫生服务，这是医改的根本出发点和落脚点。

二是注重公益性。医改要以保障人民健康为中心，坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，坚持公共卫生的公益性质。

三是突出均等化。改革要统筹城乡、区域发展，促进公平公正。

2、新医改的重点领域及其进展

直接影响医疗服务体验的主要有两个方面:

①如何确保公立医院的公益性？

②如何建立健全全民医保体系？

措施:

①落实政府办医责任，加大财政投入，确保公立医院的公益性。

②建立健全全民医保体系，有效减轻城乡居民个人医疗费用负担。

成就:

①2003年开始试点的新型农村合作医疗

②2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险

③医疗救助的发展

④城乡居民大病保险

四、医疗服务政策存在的主要问题及未来发展方向

①个人现金卫生支出占比偏高。“看病贵”问题迟迟得不到解决。发展方向：加大政府卫生投入，增加社会筹资比例。

②基本医疗保障水平偏低。城居保和新农合仅仅以保大病为主，对基本医疗的补充极其有限。城镇职工基本医保虽然保得是“基本医疗”，但统筹基金却只支付在定点医院或定点药店发生的起付线以上封顶线以下符合基本医疗目录和诊疗目录的医疗费用，适用范围太窄，报销比例太低。另一方面基本医疗基金大量结余。

发展方向：适当提高基本医疗待遇

③政府财政补助力度不够，以药养医问题突出，公立医院的公益性仍不够高。政府财政补助占公立医院总收入的15%左右，如果不加大财政补助的力度以药养医很难破除，即使取消了以药养医，也很难切断公立医院从患者身上牟利的利益链条，很难保证公立医院的公益性。分向：不言而喻。

公立医院等医疗卫生机构回归公益性，是我国医药卫生体制改革经过30多年的改革探索后，尊重医药卫生事业基本规律、尊重人民群众现实需求的逻辑依归。

学习中共中央国务院2020最新《决定》倍感亲切。